C-179-97

22 de setiembre de 1997

Ingeniero

Javier Francisco Vargas Rojas

Presidente Ejecutivo

Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico

S.O.

Estimado Señor:

   Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a su oficio, Nº813-P.E., de fecha 3 de julio de 1997 y recibido en nuestra Institución el día 22 del mismo mes y año.

I. PROBLEMA PLANTEADO

   El ente consultante indica que la Ley del Instituto de Puertos del Pacífico (N.º 1721 de 28 de diciembre de 1953 y sus reformas), estatuye que dicha entidad descentralizada, es "la Autoridad Portuaria en el Litoral Pacífico ". A la vez señala que el INCOP es un ente público autónomo, con presupuesto autónomo y personalidad jurídica propia. Pese a lo anterior, expresa que el Decreto Ejecutivo N.º 25074-MOPT publicado en La Gaceta N.º 78 del 24 de abril de 1996, le otorga a la Liga Industrial de la Caña una serie de potestades con respecto al muelle de Punta Morales, invadiendo con ello las competencias que por ley le han sido conferidas a dicha Autoridad Portuaria. De lo anterior, se requiere nuestro criterio para establecer la regularidad de la situación presentada con el citado Decreto Ejecutivo, y con base en ello, establecer las acciones pertinentes.

II. NORMATIVA APLICABLE

A. REGIMEN JURIDICO DE LOS ENTES INVOLUCRADOS.

   El Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico es una institución autónoma de derecho público, con personería jurídica y patrimonio propio. A la vez, dicho ente goza de autonomía administrativa, así lo preceptúa el artículo 2º de su Ley Orgánica; en virtud de lo anterior, este mismo artículo le confiere a dicho ente una serie de potestades en materia de administración que de seguido se enuncian:

" (...) En el cumplimiento de sus funciones el Instituto tendrá las siguientes facultades:

a) Realizar la planificación específica de las obras e instalaciones portuarias que requiera el desarrollo económico del país en el litoral del Pacífico, de conformidad con la planificación general y la política de desarrollo portuario que determine el Poder Ejecutivo.

b) Construir, previa aprobación del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, las obras que se requieran para un eficiente servicio portuario, así como mejorar, mantener, operar y administrar los servicios e instalaciones que esté a su cargo;

c) Establecer los sistemas de trabajo y administración en todos los servicios en que intervenga, así como el uso de las instalaciones que le permita la presente ley (....)

d) Adquirir y administrar los bienes que necesite para el buen logro de sus objetivos, contrayendo las obligaciones que le permita la presente ley.

   Por su parte la Ley Orgánica del Ministerio de Obras Públicas y Transportes (Ley N.º 4786 de 5 de julio de 1971), establece en su numeral 2º que el Ministerio de Obras Públicas y Transportes tiene por objeto:

" (....) c) Planificar, construir, mejorar y mantener los puertos de altura y cabotaje, las vías y terminales de navegación interior, los sistemas de transbordadores y similares. Regular y controlar el transporte marítimo internacional, de cabotaje y por vías de navegación interior.

(...) e) Regular y controlar el transporte continúo de mercaderías a granel,

f) Planificar, regular, controlar y vigilar cualquier otra modalidad de transporte no mencionada en este artículo (...) ".

   Por otro lado, el Decreto Ejecutivo N.º 3652-T de 29 de marzo de 1974 y sus reformas, establece el Reglamento de la Faja Transportadora y Muelle de Punta Morales, que en su artículo 1º reza lo siguiente:

" La administración y operación de las instalaciones portuarias y demás obras complementarias de la faja transportadora construida en Punta Morales, Distrito Tercero, Cantón Primero de la provincia de Puntarenas, corresponderá al Estado y a la Liga Agrícola Industrial de la Caña de Azúcar en el tanto en que ambas sean propietarias de dichas obras "...

   Por último, debe indicarse, que el Decreto Ejecutivo N.º 25074 MOPT, modificó los artículos 2, 3, y 4 del Reglamento supracitado, quedando la redacción de los mismos de conformidad con la transcripción que se hace de seguido:

“Artículo 2º.- Las instalaciones de la faja transportadora, y todas aquellas obras que sean necesarias para la eficiente operación y funcionamiento, estarán destinadas a la exportación de productos y subproductos de la caña de azúcar.

Artículo 3º.- La Liga Agrícola Industrial de la Caña de Azúcar contratará con el Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico, los servicios que considere necesarios para el eficiente funcionamiento del muelle de la terminal portuaria de Punta Morales.

Artículo 4º.- La terminal portuaria de Punta Morales se destinará exclusivamente para el transporte de productos y subproductos de la caña de azúcar, debiendo cumplirse, además, con las disposiciones previstas en este Reglamento, así como las tarifas que se establezcan con la aprobación por parte del Ministerio de Obras Públicas y Transportes."

   El análisis detallado de la normativa citada permite concluir que, efectivamente, el meollo de la cuestión en el caso sub examine es poder definir cuál es el ente al que en definitiva le corresponde administrar los bienes del muelle citado, y también a quién le corresponde definir en última instancia tal tesitura. Por lo anterior, consideramos que, para ser consecuentes con una correcta hermenéutica jurídica, lo oportuno en el presente caso es remitirse a lo que establece la Ley General de Administración Pública con respecto a los conflictos de competencia en el sector público.

B. LOS CONFLICTOS DE COMPETENCIA EN LA LEY GENERAL DE LA ADMINISTRACION PUBLICA.

   Lo relativo a los conflictos de competencia en el sector público, se encuentra regulado expresamente en la Ley General de la Administración Pública. Así, el inciso c) del artículo 26 de dicha Ley estatuye lo siguiente:

" El presidente de la República ejercerá en forma exclusiva las siguientes atribuciones:

(...) b) Dirigir y coordinar las tareas de gobierno y de la Administración Pública central en su total conjunto, y hacer lo propio con la Administración descentralizada;

c) Dirimir en vía administrativa los conflictos entre los entes descentralizados y entre éstos y la Administración central del Estado; (...) ".

   Lo anterior se completa con lo preceptuado en el artículo 78 de la Ley citada que expresa:

" Cuando surja un conflicto de competencia o de cualquier otra naturaleza entre un Ministro y una institución descentralizada, o bien entre éstas, la decisión corresponderá al Presidente de la República ".

   Esta Procuraduría anteriormente ha expresado que casos como el que ahora se analiza deben ser resueltos con base en lo estipulado en la normativa citada de la Ley General. Así, en el dictamen C-234-95 -en el que precisamente se entró a analizar un conflicto de competencias entre el ente consultante y el Ministerio de Obras Públicas y Transportes-, esta Procuraduría expresó lo siguiente:

" (...) En relación con la consulta, es preciso recurrir a lo establecido por el artículo 26 inciso c) y 78 de la Ley General de la Administración Pública (...)

De la normativa citada se concluye claramente que es el Presidente de la República quién en forma exclusiva debe resolver los conflictos de competencia entre la Administración central del Estado y los entes descentralizados, por lo que este órgano asesor debe abstenerse de emitir criterio (...) ".

   También la Sala Constitucional ha dicho que la normativa sub examine no está en contradicción con la Constitución Política:

" Desde el punto de vista de la teoría de la separación de poderes (hoy de funciones) el artículo 9 de la Constitución declara que el " Gobierno de la República "

Lo ejercen tres Poderes distintos e independientes entre sí: Legislativo, Ejecutivo y Judicial." En cuanto al Ejecutivo, aparte de las regulaciones desarrolladas por el Título X, el legislador constituyente decidió fragmentar este Poder, ejercido por el Presidente de la República y los Ministros de Gobierno, además en unidades descentralizadas denominadas " autónomas ", cuya definición y atribuciones generales estableció en el título XIV. Por ello es necesario definir si la atribución de la función de contralor de las competencias de este tipo de organismos del Poder Ejecutivo, delegada al Presidente de la República por los artículos 26.c) y 78 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP), invade la esfera propia de éstos. Ante los frecuentes problemas ocasionados por la interpretación del artículo 188 de la Constitución en su redacción original, por Ley N.º 4123 de 31 de mayo de 1968 se introdujo una enmienda con el propósito de reducir la autonomía de estas instituciones a la administrativa, reservando la de gobierno a lo que dispusiere la ley. El texto antes de la enmienda decía:" Artículo 188.- Las instituciones autónomas del Estado gozan de independencia en materia de gobierno y administración, y sus directores responden por su gestión. "

   La nueva norma dice:

"Artículo 188.- Las instituciones autónomas del Estado gozan de independencia administrativa, y están sujetas a la ley en materia de gobierno. Sus directores responden por su gestión. "

Nunca fue independiente frente a la legislación, lo que pasa es que con ello se pretendió permitir la actividad administrativa en el campo de la definición de objetivos y metas de los entes descentralizados del Poder Ejecutivo, por lo que atribuyó al presidente de la República, a pesar de que éste no es hoy titular exclusivo del Poder Ejecutivo.

En materia de la intervención del Poder Ejecutivo central, en la figura del Consejo de Gobierno en asunto de gobierno de estas instituciones, el artículo 98 de la LGAP permite la sustitución del titular individual y colegiado de cualquier ente autónomo en los casos que " desobedezca reiteradamente las directrices que aquél haya impartido sin dar explicación satisfactoria al respecto, pese a las intimaciones recibidas". como una potestad derivada directamente del artículo 188 de la Constitución en tanto se trata de un instrumento de coordinación del presidente o del Consejo de Gobierno con las demás instituciones de este tipo.

Por otra parte, en cuanto a los conflictos de competencias suscitados entre entes descentralizados, el artículo 71.3) de la LGAP obliga a los involucrados a producir una solución a asunto de previo recurrir al Presidente de la República, quién dirimirá finalmente el punto. Ver art. 78 y siguientes, regla que mantiene el asunto dentro de la esfera de competencias de los entes autónomos.

(...) Ahora bien si las instituciones autónomas están sujetas a la ley en materia de gobierno y la LGAP faculta al Presidente a dirigir y coordinar las tareas de gobierno incluida la administración descentralizada art. 26.b) estima la Sala que no existe inconstitucionalidad en la medida que el conflicto de competencia verse sobre las atribuciones asignadas por ley al ente en cuanto a fines y propósitos, en relación con la obligada coordinación que debe existir con la Administración Pública central, es decir, materia de gobierno.

En este sentido, si los organismos involucrados no ejercen adecuadamente sus competencias y por ende no logran resolver la diferencia, y supletoriamente debe intervenir el presidente, ninguna invasión ha ocurrido a la independencia administrativa que el artículo 188 de la Constitución mantuvo a esas instituciones ". (...) (VOTO 3885-93 DE LAS QUINCE HORAS DEL ONCE DE AGOSTO DE 1.993)

III. CONCLUSION

   En virtud de todo lo anteriormente expuesto, esta Procuraduría concluye que, por mandato expreso de Ley, el presidente de la República debe resolver en forma exclusiva los conflictos de competencia que se den entre la Administración Central del Estado y los entes descentralizados. Al versar la presente consulta sobre un problema surgido entre un ente público autónomo y un Ministerio del Poder Ejecutivo, sosteniendo ambos una competencia para la administración de un puerto del litoral pacífico, es claro que el diferendo debe resolverse a través de los artículos 26 y 78 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública. De lo cual resulta improcedente emitir criterio sobre el fondo de lo aquí indicado.

Sin otro particular, nos suscribimos.

Lic. Iván Vincenti Rojas             

PROCURADOR ADJUNTO.    

Lic. Manrique Ruiz Leal

 PROFESIONAL 1