C-159-88

2 de setiembre de 1988

MSC. Lorena San Román Johanning

Directora General

Museo Nacional

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a su oficio J.A. 033-88 del 12 de julio anterior, mediante el cual comunica a esta Procuraduría que la Junta Administrativa del Museo Nacional solicita un estudio jurídico, a fin de determinar la naturaleza del citado Museo Nacional.

1. Para dar una adecuada respuesta a su amable petición, es preciso estudiar -al menos muy someramente- tres figuras o formas de organización funcional de la Administración, a fin de determinar si el Museo Nacional dentro de algunas.

A) La Centralización. Es esta la primera de las formas a las que hicimos referencia antes. Originada como consecuencia de la transformación económica sufrida a mediados del siglo pasado, la cual obligó al Estado de ese entonces, -limitado solo a funciones básicas relacionadas con el orden interno, la defensa de la soberanía y el ejercicio de la Justicia- a asumir mayores atribuciones tanto en el campo económico como en el social y laboral, lo cual produjo un mayor crecimiento del órgano Ejecutivo con respecto a los otros. La figura de la centralización como organización interna de la Administración es descrita con singular acierto por el renombrado tratadista latinoamericano Enrique Sayaguéz Lano asi:

"...120. ESTRUCTURA INTERNA DE LA ADMINISTRACION.- Examinando la organización interna de una administración centralizada, se observa que los órganos y funcionarios que la integran están vinculados unos a otros de tal manera que en definitiva todos dependen del jerarca, subordinación indispensable según hemos dicho para asegurar la nulidad de acción del conjunto. Pero esa dependencia del jerarca no es siempre directa; en el sentido de que si bien unos órganos le están vinculados inmediatamente, hay órganos , que dependen de aquél a través de otros órganos. Así, las Jefaturas de Policía dependen en forma inmediata del Ministerio del Interior, mientras que las comisarías dependen directamente de las Jefaturas y, por intermedio de éstas, del Ministerio. Esta organización de la administración centralizada puede expresarse gráficamente en la forma utilizada para los árboles genealógicos. También se ha utilizado el símil de la pirámide; el vértice le ocuparía el jerarca, dominando todo el conjunto; las aristas, sobre las cuales estarían colocados los distintos órganos, representarían las líneas de la jerarquía, la distancia desde el vértico constituiría el grado; y en la base de la pirámide; se hallarían los órganos o funcionarios que ocupan el último grado jerárquico. Esta expresión gráfica, sumamente ilustrativa, resulta exacta si no se la limita el aspecto externo de la pirámide y se penetra en su interior. En efecto, cada órgano colocado en las aristas ocupa, a su vez, el vértice de otra pirámide más pequeña, en la que se sitúan los órganos que de él dependen, y así sucesivamente... Con esta organización interna al jerarca está en condiciones de dirigir toda la actividad de los órganos y funcionarios que le están subordinados. Su voluntad, siguiendo las líneas jerárquicas, llegará hasta los últimos grados de la jerarquía y encauzará la acción de todos los agentes públicos..." (Tratado de Derecho Administrativo. Tomo I, pp 216).

B) La Descentralización. Es precisamente el fenómeno inverso al comentado anteriormente. Si en la centralización existe, una concentración de poderes o atribuciones en el Jerarca, en la descentralización se trata, precisamente, de restarle funciones a ese centro para repartirlas en otros. Descentralizar significa no sólo descongestionar a un órgano administrativo, sino facultar al descentralizado para administrarse sin someterse a un superior jerarquico en las materias que le han sido encomendadas. Estimados que las siguientes citas doctrinarias del jurista Manuel María Diez explicarán el sentido y alcance del término en comentario:

"...es un modo de organización de la Administración Pública que consiste en dotar a los órganos descentralizados de personalidad jurídica y de una autonomía orgánica con relación al órgano central..."

"...Las entidades que así se crean se dice que son descentralizadas administrativamente o entidades autárquicas.

Existe por esta vía, la autárquica, una administración directa de los intereses del Estado y no, como se ha dicho erróneamente, que los entes autárquicos implican una administración indirecta del Estado. Los órganos autárquicos, forman parte de la Administración y Administran directamente los intereses que le son propios. Solamente puede hablarse de administración indirecta del Estado en el caso de que se tratara de concesionarios o permisionarios de servicios públicos, vale decir de entidades particulares que administren intereses del Estado, o, en otras palabras, intereses que no le son propios". (Derecho Administrativo, Tom II, pp.77-79)

C) La Descentralización. La descentralización es la tercera de las formas de organización administrativa que comentaremos. La doctrina ha manifestado con respecto a esta figura jurídica:

"Como clasificación de la competencia en razón del grado, pues, puede hablarse fundamentalmente de competencia centralizada, descentrada y descentralizado. Se dice que la competencia es centralizada cuando está conferida exclusivamente a los órganos centrales o superiores de un ente.

Desconcentrada, cuando se ha atribuido porciones de competencia o órganos inferiores, pero siempre dentro de la misma organización o del mismo ente estatal, al que nos referimos.

Descentralizada, cuando la competencia se ha atribuído a un nevo ente, separado de la administración central, dotado de su personalidad jurídica propia, y constituído por órganos propios que expresan la voluntad de ese ente. La diferencia fundamental entre la desconcentración y la descentralización estaría así dada por el otorgamiento de la personalidad jurídica, de individualidad propia, que faltaría en el primer caso y existiría en el segundo, en la desconcentración el que recibe la competencia actua como órgano del mismo ente, en la descentralización, en cambio, el que recibe la competencia actúa como órgano de un ente distinto de aquel al que se resta la competencia. (Agustín Gordillo. Tratado de DerechoAdministrativo, pp. IX-21).

Como se puede observar, conforme a la doctrina la diferencia entre desconcentración y descentralización está en que en la primera se da un reparto de competencias entre órganos: de un mismo ente, en cambio en la Segunda dicho reparto se da, pero en favor de un ente con personalidad jurídica plena. Pero agrega otro sector de la doctrina:

"Si este reparto se hace dentro de la misma persona jurídica dándole ciertas facultades para la actuación y decisión a sus órganos, surge la desconcentración, que es un reparto de competencias entre órganos de una misma persona jurídica pública, ejerciendo su competencia con determinadas modalidades, que son las que originan las desconcentración, esto es, con cierta autonomía que parecen presentar ... En forma diferente en la desconcentración al Estado atribuye un limitador poder de actuación y decisión a órganos que administran más o menos directamente, o sea que corresponden a su misma estructura estatal, que no están alejados del Poder Central. Esta desconcentración se llama también descentralización burocrática. en ningún caso los órganos tienen personalidad jurídica distinta de la administración estatal". (Olivera Toro, Jorge. Manual de Derecho Administrativo, p. 226).

Y agrega este tratadista:

"Desconcentrar, en el mismo sentido, sería atribuir por los órganos superiores del Estado a otros inferiores, funciones o medios, pero sin ser trasladados a otras personas ya existentes; se descentraliza al crearse personas jurídicas, con el único propósito de conferirles una atribución y separar en esa forma las funciones del Estado.

Así la diferencia entre descentralización y desconcentración supone siempre la existencia de personas distintas, mientras que la desconcentración simplemente supone una relación entre órganos de la misma persona jurídica. La desconcentración al surgir lo hace dentro de la forma centralizada. La descentralización crea entidades para repartir las funciones ya existentes o para que se desarrollen otras nuevas". (Ibid, p. 227).

Como consecuencia de la doctrina transcrita anteriormente puede decirse que la figura de la desconcentración se da dentro de la figura de la centralización, aunque el órgano desconcentrado haya recibido una competencia específica.

Como paso previo a entrar al análisis de la legislación aplicable al Museo Nacional, y que nos permitirá determinar su naturaleza jurídica, conviene transcribir el artículo 83 de la Ley General de la Administración Pública, el cual reza:

"Artículo 83.- De la Desconcentración:

1. Todo órgano distinto del jerarca estará plenamente subordinado a éste y al superior jerárquico inmediato, salvo desconcentración operada por ley o por reglamento.

2. La desconcentración mínima se dará cuando el superior no pueda:

a) Avocar competencia del inferior; y

b) Revisar o sustituir la conducta del inferior, de oficio o a instancia de parte.

3. La desconcentración será máxima cuando el inferior esté sustraído además, a órdenes, instrucciones o circulares del superior.

4. La imposibilidad de revisar o sustituir la conducta del inferior hará presumir la potestad de avocar la misma y a la inversa.

5. Las normas que crean la desconcentración mínima serán de aplicación restrictiva en contra de la competencia del órgano desconcentrado y las que crean la desconcentración máxima serán de aplicación extensiva en su favor".

II. ANALISIS JURIDICO DEL MUSEO NACIONAL.

Los artículos 1º y 2º de la ley número 1542 del 3 de marzo de 1953 (modificada por la ley 4788 del 15 de julio de 1971) dispone:

"Artículo 1º. El Museo Nacional de Costa Rica es el centro encargado de recoger, estudiar y conservar debidamente ejemplares representativos de la flora y la fauna del país, y de los minerales de su suelo, así como de sus reliquias históricas y arqueológicas, y servirá como centro de exposición y estudio.

Con ese objeto, y a fin de promover el desarrollo de la etnografía y la historia nacionales, aprovechará la colaboración científica que mas convenga a sus propósitos.

Artículo 2º. El Museo Nacional estará adscrito al Ministerio de Educación Pública, el cual intervendrá directamente en su dirección y administración por medio de una Junta Administrativa, de nombramiento del Poder Ejecutivo". (Nota: conforme a la ley 4788 citada, el Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes asumió las funciones y responsabilidades que la legislación encargaba al Ministerio de Educación Pública, en lo que respecta al Museo Nacional).

A su vez el Reglamento del Museo Nacional, Decreto Ejecutivo número 11.496-C en sus artículos 1, 8, 9, 10, 11, 13 y 17 lo que a continuación se transcribe:

"Artículo 1º.- La Administración del Museo Nacional será ejercida por una Junta Directiva compuesta por nueve miembros de libre elección del Poder Ejecutivo. Los miembros de la Junta ejercerán su cargo ad honorem por un período de cuatro años y podrán ser reelectos indefinidamente. No obstante, cesará de ser miembro el que sin causa justificada faltare a tres sesiones consecutivas o a seis no consecutivas en un año calendario. Los que sean nombrados para llenar vacantes por incompatibilidad, renuncia o muerte lo serán por el resto del período.

Artículo 8º.- Son atribuciones de la Junta Directiva:

1) Admitir e invertir los fondos que obtengan para el sostenimiento y progreso del Museo y que provengan del Estado o de donativos o contribuciones, así como de otros ingresos según los artículos 9º, 10 y 11 de este Reglamento.

2) Dirigir la marcha administrativa del Museo, dictando las disposiciones necesarias para la conservación, guarda y adquisición de objetos y mantenimiento del mobiliario y edificios de la Institución.

3) Examinará y resolverá, previa consulta a los departamentos del Museo, las solicitudes de exportación de cualquiera objetos o partes del patrimonio cultural, histórico, artístico y científico del país.

4) Hacer cumplir las disposiciones de la ley número 7 del 6 de octubre de 1938, o de las modificaciones que de ella se hagan, o de nuevas leyes sobre protección y conservación del patrimonio cultural nacional, que no releven al Museo de esa obligación, ejerciendo las funciones y atribuciones que esas leyes encargan, a las autoridades y a la Dirección del Museo.

5) Nombrar y remover los empleados del Museo, señalarles sus dotaciones y horas de trabajo, de acuerdo con la Ley de Servicio Civil y el Reglamento Interior de Trabajo o mediante contratos específicos que a este efecto le someta la Dirección del Museo.

6) Elaborar conjuntamente con la Dirección del Museo los programas técnicos de la Institución.

7) Promover el interés de particulares y de entidades nacionales o extranjeras por el Museo, tanto en los aspectos científicos y culturales, como para obtener donativos y contribuciones para la implementación y mejoramiento de los programas de la Institución.

8) Organizar las asociaciones de amigos del Museo y promover conferencias y publicaciones para divulgar el conocimiento de nuestras riquezas prehistóricas e históricas, de las ciencias y artes relacionadas con las actividades del Museo, así como realizar todas aquellas gestiones públicas necesarias para el buen funcionamiento de la Institución.

9) Presentar anualmente al Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes, un informe de las actividades del Museo.

Artículo 9º.- La Junta podrá organizar el Patronato de Amigos del Museo, teniendo como miembros de él a las personas o entidades que contribuyan mediante donativos en dinero u objetos, o en otra forma a juicio de la junta, al progreso de la Institución. A este efecto, la Junta queda autorizada para extender los certificados o títulos que considere convenientes.

Artículo 10.- Como medio de fomentar las industrias, las artesanías nacionales, la divulgación de información científica y popular y el interés de los visitantes, la Junta podrá permitir la venta al público de objetos, publicaciones, etc, dentro del edificio del Museo, cobrando por ello un derecho en dinero.

Artículo 11.- La Junta fijará un derecho de admisión, no aplicable a estudiantes nacionales, para visitar el Museo durante los días que permanezca abierto al público. Queda facultada la Dirección para eximir del derecho de admisión a persona o personas que a su juicio así lo ameriten.

Artículo 13.- El personal del Museo será de nombramiento y sanción de la Junta Directiva y lo formarán:

1) Un Director General que fungirá como ejecutor de los acuerdos de la junta, representará a esta en todas aquellas funciones que así lo requieran, elaborará los programas técnicos de la Institución y será el jefe inmediato de todo el personal del Museo.

2) Un administrador.

3) El personal técnico o especializado (museólogos, museógrafos, arqueólogos, naturalistas, etc.), que se considere necesario para una mejor realización de las actividades del Museo, cuyo nombramiento se hará mediante contratos especiales o el Servicio Civil.

4) El personal administrativo y misceláneo (oficinistas, bibliotecarios, conserjes, obreros, etc,) cuyo nombramiento y remoción se harán de conformidad con el Estatuto de Servicio Civil o las disposiciones del Código de Trabajo cuando no estén previstos en el Estatuto de Servicio Civil.

Los nombramientos del Director y el personal técnico y especializado deberán para su validez, ser ratificados por el Ministro de Cultura, Juventud y Deportes.

Las renovaciones de contrato serán de la competencia de la Dirección del Museo.

Artículo 17.- La Junta Directiva y Dirección del Museo podrán conjuntamente, nombrar asesorar para las distintas actividades o programas del Museo. Los asesores serán ad honorem y podrán ser permanentes o temporales. El dictámen que rindan los asesores debe considerarse un elemento de juicio y nunca será de carácter impositivo."

A su vez el artículo 46 de la Ley de Presupuesto para 1986 dispuso:

"Concédese personalidad jurídica al Museo Nacional, exclusivamente para que pueda adquirir bienes inmuebles, a cualquier título, inscribirlos a su nombre y administrar sus ingresos propios". (Ley No. 7018 del 20 de diciembre de 1985).

Sin lugar a dudas, las anteriores normas legales conceden al Museo Nacional una competencia determinada. No obstante, es preciso detener nuestro análisis aquí, con la idea de hacer algunos comentarios con respecto a la norma transcrita supra -número 46 de la Ley de Presupuesto para 1986- a fin de determinar si la misma tiene la virtud de convertir a la Institución en estudio, en una entidad descentralizada. En nuestra opinión, cuando se manifiesta por la doctrina que la concesión de personalidad jurídica es una característica de la descentralización, se está refiriendo al acto de conferimiento de una personalidad de esta naturaleza de manera plena, absoluta, y de ninguna manera restringida a sólo unos pocos actos. En el caso de la norma número 46 referida, más bien parece que la intención del legislador fue la de permitirle al Museo Nacional un manejo ágil de sus rentas o ingresos, a fin de lograr –por esa vía- una facilitación de los procedimientos para adquirir aquellos terrenos que, por razones de interés histórico o arqueológico, sea preciso poner a buen recaudo y evitar la acción del hombre tan dañina en algunas ocasiones para este tipo de requeza cultural. Más lo anterior no implica, de ninguna manera, que se haya querido crear una entidad descentralizada, con pleno grado de autonomía con respecto del Poder Ejecutivo.

Lo anterior nos lleva a circunscribir el estudio a dos aspectos:

a) se trata de una entidad que forma parte del Poder Ejecutivo como dependencia del Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes y, por ende, sujeta a jerarquía, o

b) se trata de un órgano desconcentrado y cuyo grado de desconcentración habrá de determinarse posteriormente.

Y en este campo también la doctrina brinda elementos adecuados para efectuar el estudio. Para ello utilizaremos los criterios que según el tratadistas Rafael Entrena Cuesta nos permitirán determinar si se trata de un órgano desconcentrado. Conforme a la opinión de tan connotado jurista, frente a a una desconcentración deben cumplirse dos tipos de requisitos, unos lo serán de carácter objetivo y otros de naturaleza subjetiva. Así,

"a) Objetivamente deberá darse, para que exista desconcentración, una transferencia de competencia o una disminución de la subordinación a que se encuentra sometido un órgano inferior respecto de los que se hallan por encima de él en la jerarquía administrativa". (Entrena Cuesta, Rafael. Curso de Derecho Administrativo, p. 21).

En lo que atañe a este tipo de requisitos, vale recordar que conforme a la legislación transcrita anteriormente, sin duda alguna al Museo Nacional le ha sido conferida una competencia, consistente ésta entre otros aspectos a la recolección, estudio, conservación de distintas especies de la flora y fauna costarricenses, así como de sus reliquias históricas y arqueológicas, al mismo tiempo que realiza investigaciones científicas en estos campos. Esta competencia ha sido reforzada con disposiciones que contiene el Reglamento citado también anteriormente, y por la propia norma 46 del Presupuesto ordinario para 1986.

En lo que se refiere a los llamados requisitos de tipo subjetivo, Entrena Cuesta señala:

"b) Subjetivamente, la desconcentración, a diferencia de la descentralización, tiene lugar, necesariamente, entre órganos de un mismo ente". (Ibid, p. 22).

Y según nuestra opinión, el Museo Nacional de Costa Rica forma parte de la organización del Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes y del cual ha sido desconcentrado para obtener un adecuado cumplimiento de sus fines y objetivos.

Finalmente, cabe señalar que de acuerdo con toda la normativa analizada puede decirse que el Museo Nacional de Costa Rica posee un grado máximo de desconcentración, con las consecuencias legales que la Ley General de Administración Pública atribuye al mismo.

Atentamente,

Lic. Adrían Vargas Benavides

Procurador Civil.

AVB/mbb

pcm