Buscar:
 PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Dictamen 086 del 07/04/1995
Internet
Año:
Buscar en:




Opciones:
Guardar
Imprimir


Ficha del Pronunciamiento
ß&Ø¥ß%
Texto Dictamen 086
 
  Dictamen : 086 del 07/04/1995   

C-086-95


San José, 07 de abril de l995.


 


Lic. Víctor González Jiménez.


Jefe de la División Jurídica.


INSTITUTO COSTARRICENSE DE


ACUEDUCTOS Y ALCANTARILLADOS.


 


Estimado señor:


            Con la aprobación del señor Procurador General de la República doy respuesta a su oficio de fecha 24 de noviembre del año de l994, No. DJ-647-94, mediante el cual remite usted el expediente del procedimiento ordinario de Declaratoria de la Nulidad Absoluta Evidente y Manifiesta, del acto administrativo por medio del cual se le cancelaron al señor xxx "...la totalidad de sus beneficios laborales...", en concreto se pretende la anulación de la Acción de Personal No. 1572 de 18 de abril de l994 y el Oficio No. RH 94-063 de 25 de marzo de l994..


            Ello a efecto de proceder de conformidad con lo que dispone el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública , y en acatamiento del Acuerdo de Junta Directiva No. 94-378, adoptado en la sesión ordinaria número 94.078 de fecha 14 de los corrientes, en aras de que ese ente procurador emita la resolución final..."


            Sobre el particular me permito expresarle lo siguiente:


I. SOBRE LOS ANTECEDENTES FACTICOS DE LA SOLICITUD DE DECLARATORIA DE NULIDAD ABSOLUTA EVIDENTE Y MANIFIESTA.


Tal y como viene justamente reseñado en el expediente administrativo anejado a la solicitud de declaratoria los siguientes son los hechos jurídicamente relevantes del procedimiento ordinario :


1. En fecha 23 de marzo de l994, el señor xxx, quien a la sazón era el Jefe de Recursos Humanos del instituto consultante, solicitó al Presidente Ejecutivo , prescindir de sus servicios a partir del 18 de abril de ese año.


2. Mediante acción de personal No. 1572 de 18 de abril de l994, y con la aprobación implícita (que luego valoraremos en cuanto a su forma de manifestación, licitud y contenido), no escrita , del Presidente Ejecutivo de ese entonces, se prescindió de los servicios del señor xxx, pagándole las indemnizaciones económico laborales del preaviso y el auxilio de cesantía.


3. Según certificación del 4 de agosto de l994, el Jefe del Departamento de Servicios al Personal señala que efectivamente al señor xxx le fue cancelada una suma igual a tres millones ciento setenta y un mil cuatrocientos ochenta colones con diez céntimos, en los que se incluía el pago de trece meses de cesantía, un mes de preaviso, vacaciones y aguinaldo.


II. SOBRE LA PRETENSION ANULATORIA PLANTEADA EN EL CASO BAJO EXAMEN.


            Luego de dar una revisión cuidadosa al expediente administrativo, y tomando en consideración que se dieron al señor xxx las oportunidades de defensa requeridas por nuestro ordenamiento constitucional y administrativo, resulta importante ingresar al examen de la pertinencia o procedencia jurídica de la solicitud de declaratoria de la nulidad absoluta, evidente y manifiesta. Antes de ingresar al examen de la naturaleza esencial de un vicio como el que examinamos , hagamos un análisis y reflexión de los hechos que aquí observamos.


            En primer término es obvio, es evidente, que la Presidencia Ejecutiva no expresó en modo lícito alguno su conformidad con la aprobación del pago de prestaciones legales, luego de que fuera recibida la solicitud contenida en la carta de fecha 23 de marzo de l994. Es decir, si bien el señor xxx pudo haber conversado con el señor Presidente Ejecutivo sobre la esencialidad de su petición, lo cierto es que tal y como ha quedado planteada su solicitud de prescindencia de servicios, esta es pura y simplemente una renuncia; una renuncia adicionada con una solicitud de pago de beneficios laborales.


            No podemos suponer o hipotizar sobre este hecho cierto. Nos resulta imposible, jurídicamente hablando asumir que esa era una ruptura de la relación jurídico laboral, ocasionada o generada por la voluntad de la representación patronal (lo que desde ya nos anuncia la inaplicabilidad del artículo 85, inciso d) del Código de Trabajo). En la especie lo que ha ocurrido es que en forma del todo irregular se plantea una renuncia al empleo, entendiéndola equivocadamente, como una renuncia con derecho al pago de prestaciones legales, o extremos indemnizatorios (preaviso y auxilio de cesantía). En el expediente administrativo se encuentra la nota dirigida por el señor xxx, en la que señala: "... De conformidad a nuestra conversación y a las razones que en esa oportunidad le expuse, me permito solicitarle se sirva prescindir de mis servicios a partir del día 18 de abril de l994 con el correspondiente reconocimiento de mis beneficios laborales..."


            Esta solicitud ha de ser vista como una renuncia al empleo. Es en sí misma la manifestación de la voluntad unilateral del servidor de poner término al vínculo laboral. Entendemos que en principio no es irregular pedir el pago de "beneficios laborales", pues de todos es sabido que al cese de la relación de trabajo, por voluntad del trabajador , deviene lícito el pago de aguinaldo, vacaciones y cualquier diferencia salarial adeudada. Es difícil entender o interpretar que de dicha solicitud pueda derivarse el pago "acordado" entre el señor xxx y el Presidente Ejecutivo de indemnizaciones económico laborales.


La irregular actuación asume un sentido definitivamente ilícito cuando es el mismo señor xxx quien dispone mediante una nota dirigida por él al Lic.xxx, del Departamento de Servicios al Personal que en su caso particular se le traslade y cese


"... con todos los beneficios laborales al funcionario xxx de la clave presupuestaria 01-02-21-007 (197) a la clave presupuestaria 01-02- 17-163 (249), ..." con una fecha de vigencia a partir del 18 de abril de l994. (vid en ese sentido el oficio No.RH-94-063 suscrito por el mismo Señor XXX.)


            Tal es la confusión que mediante nota de fecha 07-04-94 el señor Federico Guth C. del Fondo de Ahorro, Retiro y Garantía del Instituto, pide explicaciones para el caso de otra persona que pidió también se prescindiera de sus servicios y luego de ello se confeccionó la acción de personal de traslado y cese con el pago de todos los beneficios laborales.


El señor dice: "... 1) La ... en su nota dirigida a la Presidencia Ejecutiva, lo que esta presentando es su renuncia como servidora del Instituto, por lo tanto no procede el pago de PREAVISO Y CESANTIA. 2) Qué facultades le asisten al Director de la División de Recursos Humanos para que mediante un Memorando interno de esa División, ordene el traslado de la interesada a una plaza inferior a la que ocupaba, cesarla de sus funciones con todos los derechos laborales que eso implica, sin que exista de POR MEDIO AUTORIZACION ALGUNA DE LA ADMINISTRACION SUPERIOR PARA DICHO TRAMITO. 3) No existe tampoco documento alguno en este caso de la Presidencia Ejecutiva en la que se justifique el presente trámite del pago de prestaciones..."


            Luego pide a la División Jurídica le indiquen si procede o no el pago de indemnizaciones.


            Ahora bien, resulta que el oficio indicado y cuestionado por el señor xxx es casualmente el oficio que irregularmente suscribió el señor xxx, mediante el cual pide para sí y para otros servidores,- incluída la señora que cita el señor xxx en su oficio-, trasladar, cesar y pagar cesantía y preaviso a cada uno de los servidores allí citados.


            Sin entrar a considerar la corrección o incorrección de la opinión vertida en el oficio No. DJ-94-087 de fecha 07-04-94 de la División Jurídica, que contiene una opinión por lo demás respetable, es ineludible advertir que se funda en una apreciación errónea de la realidad, pues aún cuando sí existiera competencia para haber ordenado traslados y ceses de servidores, el caso es que no existe norma legal habilitante para que en hipótesis de renuncias, se pueda acceder al pago de prestaciones laborales, y esto nos lleva, ahora sí al meollo del asunto.


            La actuación administrativa es absolutamente nula, pues el vicio que afecta al acto administrativo tiene que ver con un elemento esencial: el motivo. Esto es, la actividad de la Administración Pública supone la concurrencia de ciertas exigencias normativas fundamentales , en este caso la autorización del pago de prestaciones legales tiene que estar fundamentada, asida o atada a una norma legal que permita, legitime, o faculte al ente público al pago de prestaciones legales en hipótesis de renuncia al empleo. No ocultemos el irregular proceder del mismo señor xxx, quien siendo Director de Recursos Humanos, y sin tener ninguna aprobación por escrito de la Presidencia Ejecutiva ordena para sí y para otros la tramitación de renuncias con pago de prestaciones legales. Digámoslo con claridad: son renuncias. No son decisiones de la Presidencia Ejecutiva para cesar a determinados servidores. Es decir la voluntad inicial para la ruptura del vínculo laboral nace en el servidor, no en la Administración. De allí que entonces no podemos pretender subsumir la hipótesis en examen en aquellos casos regulados por el artículo 85 inciso d) del Código de Trabajo, pues en este caso no estamos frente al acto de despido con responsabilidad patronal, que es cosa bastante distinta de la renuncia que tenemos en estudio. No dudamos que al Jefe de la División de Recursos Humanos, que era el propio señor xxx le podría corresponder, como competencia o atribución de su trabajo, el disponer el traslado y eventualmente el cese de algún servidor, pero por orden expresa, escrita de un superior jerárquico. O es que el señor xxx tenía capacidad jurídica o competencia para aceptar renuncias y ordenar el pago de prestaciones legales? Y aún suponiendo que la tuviera, es que acaso podía eludir el cumplimiento del ordenamiento jurídico, sobre todo el artículo 11 de la Ley General de la Administración Pública que exige una norma jurídica habilitante para disponer una actuación administrativa? Tenía capacidad para aceptar la Presidencia Ejecutiva una renuncia con el pago de prestaciones legales? Sí, eventualmente de haberlo manifestado por escrito, pudo haber acudido como bien han dicho en el expediente administrativo al artículo 25 de la Ley del Equilibrio Financiero, y la normativa reglamentaria correspondiente y derivada de dicho precepto, que autoriza el pago de prestaciones legales EXCEPCIONALMENTE, en hipótesis de renuncia por razones de carácter presupuestario y en el marco de una reducción del gasto público. Empero, existe todo un procedimiento reglado, adecuado al fin público perseguido, que supone ciertamente la tramitación de un convenio , de una declaración jurada y de un número adicional de exigencias que deben llenarse o cumplimentarse. El caso es que en la especie no existe tal cosa, no se formula la solicitud de aceptación de la renuncia o prescindencia de servicios acudiendo al ordenamiento señalado, sino mas bien se plantea como renuncia pura y simple,y en forma del todo ilícita , sin nota alguna u orden fundada, motivada y sustentada jurídicamente aparece el señor xxx ordenando los pagos.


            Hay otro vicio serio, y afecta al elemento fin. En efecto que es el fin público sino la razón última que se persigue con un acto de la administración, es la necesidad pública que debe ser satisfecha. En la presente investigación el vicio consiste en una clarísima desviación de poder. Es probablemente uno de los más graves y serios problemas que puede tener un acto administrativo. Por qué decimos que hay desviación de poder? Pensamos que la hay ya que pocas veces se puede observar con tanta claridad como un servidor público desdobla o retuerce una finalidad pública para convertirla en un fin personal. En este asunto no existe ningún acto autorizatorio de pago proveniente de la llamada Administración Superior del Instituto que se fundase en la Ley del Equilibrio Financiero; únicamente existe la presunción de la aprobación implícita del Presidente Ejecutivo, que no se materializó en ningún acto o comunicación expresa a los órganos encargados de hacer efectivo el pago. Sin embargo, sin existir respuesta a la nota suscrita por el señor xxx (fechada el 23 de marzo de l994, al menos no viene ningún documento suscrito por la Presidencia Ejecutiva en tal sentido, ni aparece acuerdo firme alguno de la Junta Directiva), dos días después el señor xxx suscribe el oficio No. RH-94-063, en el que ordena el traslado, cese y pago de beneficios laborales, sin aclarar qué tipo de beneficios laborales, pero partiendo de la hipótesis errónea de que se habla de preaviso y auxilio de cesantía y que se trataba de una renuncia regulada por la ley de equilibrio financiero. Dónde esta la desviación de poder? Bien, se encuentra en el dato cierto de que no existiendo aprobación alguna de un órgano superior, y sin existir norma legal habilitante, el señor xxx ordena los traslados y ceses y el pago de indemnizaciones, ocultando que su renuncia es eso, y no lo que pretende, que es un despido con responsabilidad patronal.


            Luego, cuando la investigación o procedimiento administrativo inicia su marcha, se ha pretendido explicar que se trata de una renuncia con pago de prestaciones , regulada por la Ley del Equilibrio Financiero, sin embargo la pregunta siguiente es: Qué sentido tenía no haber tramitado todo correctamente? Por que razón no se hizo la solicitud en forma expresa, pidiendo la aplicación de la normativa de equilibrio financiero?


            Y mas aún, como evitar la necesaria respuesta del jerarca de la institución? Recordemos que intratándose de las hipótesis de renuncia con pago de prestaciones legales, regidas por la Ley del Equilibrio Financiero, lo que el representante patronal o jerarca administrativo posee es una facultad. No se encuentra obligado a aceptar la renuncia en tales términos, pues la consecuencia inmediata es la pérdida de la plaza o puesto, la exclusión de la relación de puestos presupuestados. Nos parece en definitiva que toda la actividad administrativa estuvo teñida de ilicitudes desde el principio. No hubo un acto administrativo claro, cierto que definiese el despido con responsabilidad patronal. Hubo una solicitud de renuncia pura y simple, que fue tratada erróneamente como si fuese una renuncia con pago de prestaciones regulada por el régimen de la Ley del Equilibrio Financiero. No hubo un procedimiento lícito adecuado a la pretendida renuncia con base en la indicada ley. No hay norma alguna que legitime el pago de prestaciones legales, salvo que se trate de la Ley del Equilibrio Financiero, artículo 25; empero ese no fue el caso del señor xxx, pues de serlo habría sido otro el procedimiento, y debería existir una aceptación de la renuncia por parte del jerarca en esos términos. Aquí la formalidad es esencial, es sustancial, no puede acudirse a manifestaciones autorizatorias verbales jamás.


III. CONCLUSION.


            Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría General rinde dictamen favorable a la solicitud de declaratoria de nulidad absoluta evidente y manifiesta, de conformidad con lo preceptuado por el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, a fin de que sea declarada la nulidad absoluta del acto administrativo que supuso el pago de prestaciones legales (preaviso , auxilio de cesantía), al señor xxx, y que es visible en la Acción de Personal No. 1572 de 18 de abril de l994, y en el oficio No. RH 94-063 de fecha 25 de marzo de l994.


Le saluda, respetuosamente,


Lic. Juan José Soto Cervantes.


PROCURADOR PENAL


JJESC.