C-102-95

San José, 11 de mayo de l995

Señor

Lic. Leonardo Garnier Rímolo

Ministro de Planificación y Política Económica.

Su Despacho.

Estimado señor Ministro:

   Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me es grato dar respuesta a su estimable oficio DM-530- 94 del 25 de agosto de l994, mediante el cual se sirve formular varias interrogantes, sobre la competencia de la Procuraduría General de la República y de la Oficina de Cobros del Ministerio de Hacienda.

   Lo anterior con el propósito de establecer cual sería el órgano competente y el procedimiento jurídico más adecuado para "interponer acciones de cobro judicial para atender la cartera vencida" de los fondos provenientes del Contrato de Préstamo No.569/OC-CR suscrito el 16 de noviembre de l989 entre el Gobierno de la República de Costa Rica y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID); aprobado por Ley No.7376 de 23 febrero de l994.

   En su consulta se plantean asimismo, varias opciones para el cobro judicial de las obligaciones vencidas a favor del Fondo de Preinversión de MIDEPLAN, que son las siguientes:

1) La oficina de Cobros del Ministerio de Hacienda;

2) La Procuraduría General de la República;

3) El Ministerio de Planificación Nacional y Política económica, por medio de su propio personal o con personal especialmente contratado para ese propósito;

4) Abogados litigantes externos, contratados para ese propósito.

   Efectuado el estudio de la cuestión sometida a consulta, nos referimos a las opciones propuestas en los apartes 1), 2), 3) y 4); aclarando simultáneamente las interrogantes que asimismo se formulan acerca de la competencia de esta Procuraduría en materia de acciones judiciales para la recuperación de créditos a favor del Estado.

   Para lograr una mejor comprensión del siguiente análisis, procedemos a desarrollar las hipótesis u opciones en el orden inverso al que han sido formuladas:

1.- Abogados litigantes externos contratados para ese propósito.

   La contratatación de bienes y servicios en general, con fondos de la Administración Pública, se encuentra estrictamente regulada por la Ley de Administración Financiera de la República y por el Reglamento de la Contratación Pública.

   En lo referente a servicios profesionales de la naturaleza del que nos ocupa, la situación se torna aún más rígida en razón de las especiales circunstancias que lo rodean, dada su condición de permanencia, continuidad y por el carácter representativo de las funciones que deberían desempeñarse ante los Tribunales de Justicia. Todo lo cual hace poco posible la contratación de este tipo de servicios, en las condiciones del caso.

   Ahora bien, una contratación de esta índole tampoco podría efectuarse directamente y obviando los controles de la Ley de Administración Financiera, con dineros no provenientes del Presupuesto Nacional, pues surge entonces el obstáculo derivado de la propia Ley constitutiva del Fondo.

   En efecto, la utilización de los recursos provenientes del Contrato de Préstamo aprobado por la Ley No. 7376, en la remuneración de esa clase de servicios, se encuentra tácitamente prohibida por el artículo 10 de la citada normativa, en tanto que imposibilita la utilización de recursos del Fondo para el pago de salarios ordinarios o extraordinarios de quienes integren en forma permanente o temporal el personal del Ministerio de Planificación; permitiendo únicamente la contratación y el pago de honorarios por servicios profesionales a una firma de contadores públicos independientes, necesarios para realizar las auditorías externas del Fondo, así como de consultores especiales que se contraten a fin de efectuar los estudios e informes requeridos por el Fondo. Nada se dice de contratar abogados para el cobro judicial de créditos vencidos.

   En el sentido apuntado, sería asimismo de aplicación la Cláusula 6.01 - g) del Contrato de Préstamo que dice:

"Los recursos del Programa, incluyendo sus recuperaciones, no podrán utilizarse (i) para pagar gastos generales, ni remuneraciones o emolumentos de personal del Prestatario, de MIDEPLAN, de la IFI o de los beneficiarios; ni (ii) para financiar deudas".

   En consecuencia, esta opción debe descartarse, ya sea que se trate de la hipótesis de contratar servicios profesionales con fondos del Presupuesto Nacional o con los recursos del mismo Fondo de Preinversión.

2.- El Ministerio de Planificación Nacional, por medio de su propio personal o con personal especialmente contratado para ese propósito.

   La anterior alternativa para el cobro judicial de créditos a favor del Fondo que interesa, plantea dos posibilidades que conviene analizar separadamente:

a.- Por medio de personal propio de MIDEPLAN.

   La eventual realización de labores de cobros Judiciales por parte de funcionarios regulares de MIDEPLAN, podría presentar además de una serie de inconvenientes técnicos y operativos, un vicio de carácter jurídico que sería la variación sustancial de los deberes inherentes al cargo y por ello de la relación laboral o contrato de servicios entre la Administración y los profesionales en Derecho que laboran en esa Dependencia, todo lo cual es contrario al principio de legalidad que rige su actuación.

   Comentario aparte sobre esta opción, amerita el tema de la representación para actuar a nombre del Estado en sede judicial.

   En efecto, la administración de los recursos provenientes del mencionado préstamo aprobado por la Ley No.7376 de repetida cita, que constituyen el denominado "Fondo Preinversión del Ministerio de Planificación y política Económica", corresponde a un Comité Directivo formado por funcionarios del sector público y privado, pero presidido por el señor Ministro de Planificación ( Artículo 6) a quien se le ha conferido por disposición del artículo 3 de la misma ley, la competencia para llevar a cabo los actos de administración del mencionado Fondo, gozando para tales fines - según esa misma norma- "de la representación judicial y extrajudicial del Estado".

   Lo anterior pone sobre el tapete la cuestión teórica de la personalidad y representación jurídica del Estado, tanto en el campo judicial como fuera de éste.

   En aplicación del principio de la relación orgánica del derecho administrativo, así como del principio constitucional de la responsabilidad y representatividad del Gobierno (Artículo 9), no existe duda alguna en cuanto a que los Ministros de Gobierno ostentan la representación extrajudicial del Estado y obligan a éste con la consecuencias jurídicas de los actos que realizan en el ejercicio de su competencia legal, de acuerdo con la naturaleza, fines y propósitos de su cartera o ministerio; sin que para ello sea preciso que una ley especial así lo establezca.

   Dentro de este orden de ideas, sólo podemos entender que la disposición del artículo 3 de la ley citada supra, donde se le confiere al señor Ministro de Planificación " la representación judicial y extrajudicial del Estado" constituye en su segundo aspecto, una atribución cuyo ejercicio sería no sólo impropio, sino exorbitante del ámbito normal de su competencia, ya que no constituye parte de las labores normales o rutinarias propias de la función del Ministerio.

   Además, presenta el obstáculo de que al no estar prevista expresamente la facultad de delegar tal representación judicial, como lo exige el artículo 8 de la misma Ley 7376, el Ministro se vería en la obligación de asumir la responsabilidad directa y personal de todas las gestiones propias de la tramitación del cobro judicial; lo cual no parece acorde con las funciones que corresponden a un Despacho Ministerial encargado de la Planificación y Política Económica del país.

b.- Con personal especialmente contratado para ese fin.

   La posibilidad de contratar abogados externos para encargarse del cobro judicial de las sumas adeudadas al fondo, ya ha sido rechazada en el punto 1.- anterior, que en esencia trata de la misma alternativa que aquí se plantea.

3.- La Procuraduría General de la República.

   Otra de las alternativas que se proponen para la recuperación de los créditos a favor del Fondo es que los cobros judiciales se hagan por intermedio de esta Procuraduría en el ejercicio de las competencias que la ley le asigna.

   Ciertamente, a tenor de las disposiciones de su Ley Orgánica, la Procuraduría General de la República tiene como una de sus atribuciones esenciales la representación judicial del Estado; lo cual supone una competencia plena, exclusiva y excluyente -salvo en aquellos asuntos en que puede intervenir la Contraloría General, por sí o como coadyuvante- para gestionar o procurar ante los tribunales de la República, en defensa de los intereses del Estado. Ello implica a su vez, que está facultada para intervenir como actor o demandado en cualquier clase de proceso judicial donde esté de por medio el interés del ente público; todo de conformidad, asimismo, con el Código Procesal Civil, la Ley Orgánica del Poder Judicial, la Ley General de la Administración Pública y otras leyes especiales que nos asignan competencias para actuar en la vía jurisdiccional.

   Dentro del anterior orden de ideas, podríamos afirmar que, por principio, la Procuraduría General de la República, sería la Dependencia administrativa competente para gestionar en la vía judicial, las acciones ejecutivas para el cobro de créditos en favor del Estado o del Erario, más concretamente. Lo anterior es válido; sin embargo, por razones de tipo estructural, de organización y de una mejor utilización de sus recursos, la Procuraduría no puede asumir de manera general y como una de funciones ordinarias, las acciones de cobro judicial que interesan al Estado.

   Sin embargo, nada obsta para que, en algunos casos particularmente difíciles o complejos desde el punto de vista legal, esta Dependencia actúe en asuntos judiciales cuya finalidad es la recuperación de dineros que le pertenecen al Estado; tal como sucede, por ejemplo, en la ejecución de garantías de toda índole a favor del mismo, en la rescisión o resolución de contratos, y en acciones donde se discute el pago de daños y perjuicios.

4.- La Oficina de Cobros del Ministerio de Hacienda.

   Como bien lo señala en su estudio la Asesoría Jurídica de ese Ministerio, mediante el artículo 157 de la Ley No. 4755 de 3 de mayo de l971 (Código de Normas y Procedimientos Tributarios) se le asignó a la Oficina de Cobros de la Dirección General de Hacienda, la función específica de interponer el cobro judicial de toda clase de créditos en favor del Estado.

   Ciertamente, a lo largo de los muchos años de estar funcionando, la citada dependencia del Ministerio de Hacienda se ha convertido en un centro de acción y decisión especializado en un aspecto muy particular del ejercicio de la abogacía al servicio de la Administración: los cobros judiciales o acciones ejecutivas simples, dirigidas a la recuperación de créditos por concepto de impuestos, tasas, contribuciones especiales, derechos arancelarios y otras obligaciones líquidas y exigibles a favor del Fisco.

   Para conseguir tal especialización en la función cobratoria en sede judicial, la Oficina de Cobros - Dirección General de Cobros, actualmente- ha ido desarrollando una infraestructura destinada a ese sólo propósito; lo cual significa contar con recursos de toda índole: personal especializado, materiales, vehículos y equipos propios para estas labores; por todo lo cual se constituye como la Dependencia de la Administración con el mayor nivel de especialización y eficiencia en la recuperación de créditos litigiosos a favor del Estado.

   Por otro lado, importa disipar cualquier duda que pudiere existir en cuanto a la naturaleza y régimen jurídico aplicable a los recursos económicos administrados por el Fondo de Preinversión; como la que podría originarse en el hecho de que éstos se manejan con cierta independencia de las oficinas encargadas del Presupuesto Nacional, en virtud de normas específicas de la propia ley de su creación.

   Ciertamente, esa duda queda superada por mandato de la reciente Ley Orgánica de la Contraloría General de la República (No. 7428 de 7 de setiembre de l994) donde se resuelve esta cuestión al disponerse en su artículo 9, que: "Fondos Públicos son los recursos, valores, bienes y derechos del Estado, de órganos, de empresas o de entes públicos".

   Y siendo que no existe duda tampoco en cuanto a que el Fondo de Preinversión es un órgano del Estado, perteneciente al Ministerio de Planificación; le son aplicables las leyes y principios que regulan la Hacienda Pública, en aquellos aspectos no regulados expresamente por su propia ley, como sucede en lo relativo a la recuperación de los créditos vencidos.

CONCLUSION

   En consecuencia, de lo expuesto anteriormente, podemos concluir que la recuperación de los créditos en forma de obligaciones líquidas y exigibles, documentadas en títulos ejecutivos, a favor del Fondo de Preinversión del Ministerio de Planificación regulado por la Ley 7376 de 23 de febrero de l994, debe estar a cargo de la Dirección de Cobros del Ministerio de Hacienda.

   Con toda consideración, del señor Ministro, me suscribo atentamente,

Lic. Francisco E. Villalobos González

Procurador de Asuntos Internacionales