C-117-95

31 de mayo de 1995

Señora

Lic. Hellen Mora Espinoza

Subjefatura

División Jurídica

Instituto Costarricense de

Acueductos y Alcantarillados

Presente

Estimada señora:

   Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio DJ-CE-95-035 de 22 de mayo de 1995.

   En dicho Oficio se indica, que en acatamiento del Acuerdo de la Junta Directiva de dicha Institución N.º 95.059, adoptado en la Sesión Ordinaria N.º 95.017 de 6 de marzo del presente año, envía el expediente administrativo correspondiente al procedimiento ordinario seguido con el fin de determinar la posible nulidad absoluta, evidente y manifiesta del nombramiento de la señora xxx, en el puesto de Oficinista 2 y el ascenso de dicha señora al puesto de Asistente de Administración 2, a fin de que esta Procuraduría emita el pronunciamiento a que hace referencia el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública.

CONSIDERACIONES PREVIAS EN CUANTO AL PLAZO PARA ANULAR ACTOS ADMINISTRATIVOS

   En cuanto al plazo que tiene la Administración para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de actos administrativos, esta Procuraduría tiene múltiples dictámenes señalando que el mismo es de cuatro años. A manera de ejemplo, nos permitimos transcribir los siguientes:

"Efectivamente, la Ley General de la Administración Pública, especialmente en sus numerales 173 y 174 ordena a la Administración a declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de los actos administrativos que contengan un vicio de tal naturaleza, estableciéndose en dichos artículos la competencia y los procedimientos que se deben exigir previos a tal declaratoria.

Ahora bien, el artículo 173 de cita, establece en su aparte 4 lo que a continuación se transcribe:

"4. La potestad de revisión oficiosa consagrada en este artículo caducará en cuatro años."

Dicho numeral debe relacionarse con lo dispuesto en el artículo 174.1 de la Ley de comentario, el cual dispone:

"1. La Administración estará obligada a anular de oficio el acto absolutamente nulo, dentro de las limitaciones de esta Ley."

De la relación de ambas normas, debe interpretarse de que, a pesar de que existe obligación de la Administración de declarar la nulidad de los actos que contengan vicios de tal naturaleza, debe ajustarse a las limitaciones de la ley, siendo obviamente una de ellas, la establecida en el numeral 173.4 anteriormente transcrito. Esto significa que, a pesar de que pueda existir un acto que aparentemente contenga un vicio de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, si ya transcurrieron cuatro años, la Administración se encuentra impedida de hacer tal declaratoria. En este sentido se pueden ver, entre otros, los pronunciamientos de esta Procuraduría C-46-86 de 3 de marzo de 1986, C- 182-89 de 4 de octubre de 1989, C-032-92 de 17 de febrero de 1992 y C-070-92 de 6 de abril de 1992." (C-111-93 de 24 de agosto de 1993)

"Es por ello, que nos referiremos al supuesto genérico que usted plantea sobre cuáles actos de la administración interrumpen el plazo de prescripción de cuatro años para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto administrativo.

Sobre este punto, en primer término, conviene tener presente lo dispuesto por el artículo 174.1 de la citada Ley General:

"Artículo 174.-

1. La Administración estará obligada a anular de oficio el acto absolutamente nulo, dentro de las limitaciones de esta ley."

Por su parte, el numeral 173.4 de ese mismo cuerpo normativo señala:

"Artículo 173.-

... La potestad de revisión oficiosa consagrada en este artículo caducará en cuatro años."

De la lectura de ambos numerales, se desprende con claridad meridiana que la Administración podrá anular sus actos declaratorios de derechos únicamente dentro del referido plazo de cuatro años.

Como antecedente de tales artículos, en las discusiones surgidas en el seno de la Asamblea Legislativa, cuando conocía el proyecto de ley de la Ley General de la Administración Pública, el Lic. Ortíz Ortíz expresó:

"El párrafo 2 dice del período de caducidad de esa potestad de revisión oficiosa por parte de la administración con el objeto de producir cierta seguridad jurídica para la administración porque no es cosa de que el administrado pueda pedirle a la administración 10 años después de que hayan ocurrido los hechos que venga a anular un acto ilegal; la administración tiene hasta 4 años para esa anulación oficiosa en beneficio del administrado."

Ahora bien, una de las diferencias sustanciales entre los términos de caducidad y prescripción es, justamente, que en el primer supuesto el término señalado no se interrumpe. En cambio, el plazo de la prescripción es interrumpible bajo determinados supuestos que no es del caso analizar aquí, ya que el artículo en comentario -173 de la Ley General- expresamente indica que el plazo es de caducidad. Sobre la distinción entre caducidad y prescripción, en lo que nos interesa para este caso, nos indica el Dr. Víctor Pérez:

"De lo dicho, puede observarse que cuando nos encontramos frente a una hipótesis de caducidad tenemos como supuesto una carga de perentoria observancia de un término rígido (la rigidez del término, como veremos, es otra diferencia frente a la prescripción) para el cumplimiento específico de un acto (normalmente se trata de un derecho potestativo) con la consecuencia de que el derecho se pierde (efecto extintivo) si el acto de ejercicio no es cumplido dentro del término prefijado o (lo que es lo mismo) si es cumplido extemporáneamente." (Pérez Vargas, Víctor, Derecho Privado, 2da. edición, San José, 1991, págs. 203, 204).

Posteriormente, este mismo autor afirma que: "En síntesis, en la prescripción el momento en que se completa la figura es, por su naturaleza, movible, mientras que en la caducidad la figura permanece anclada al término prefijado.

Con base en lo dicho, podemos determinar cuáles son los caracteres del término de caducidad:

Se trata en primer lugar de un término "aceleratorio", un término dentro del cual debe cumplirse el acto, por cuanto con la caducidad se impone al titular de la situación jurídica una carga de perentoria observación del término para el ejercicio específico del derecho; el derecho se pierde si no se ejercita en la forma prevista dentro del término.

En segundo lugar, unido al carácter aceleratorio del término, se encuentra su carácter perentorio al que ya se ha hecho referencia. Esta calificación de "perentorio" que se atribuye al término denota dos cosas: por un lado, el hecho de que se trata de un término cuyo inútil transcurso produce la extinción del derecho y, por otro lado, denota la rigidez e improrrogabilidad del término" (Op.cit., pág. 205).

   Las citas resultan bastante ilustrativas sobre el tema y no requieren de ningún comentario adicional.

   Valga aclarar que, la Procuraduría General de la República ya se había pronunciado sobre el tema indicando:

"Así las cosas, tenemos que, si dentro del plazo de cuatro años que en forma expresa se señala en la ley, (término fatal), la Administración no utilizó su potestad de revisión oficiosa tendente a declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto, por la vía fijada en la Ley General de la Administración Pública, caducó -con las implicaciones que conlleva el término- esa potestad, y, por lo tanto, carece de competencia para emitir un pronunciamiento sobre ese asunto.

   Se debe reiterar, finalmente, que aquí no estamos frente a una prescripción, que sí es susceptible de interrumpirse o suspenderse, características que no posee la caducidad." (Dictamen C-042-92 de 21 de marzo de 1990).

   Las anteriores consideraciones nos llevan a la conclusión de que el plazo de cuatro años que tiene la Administración para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto declaratorio de derechos es ininterrumpible." (C-168-94 de 2 de noviembre de 1994)

   De acuerdo, por lo tanto, con la Ley General de la Administración Pública, y con el criterio que ha sido aplicado en diversos pronunciamientos de esta Procuraduría, la Administración cuenta con cuatro años para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de sus actos administrativos.

   En el caso concreto, según consta en el acta de apertura del procedimiento administrativo (folio 7), el mismo tiende a declarar la nulidad del acto que permitió que nombraran a la servidora xxx a partir del 21 de agosto de 1990 como Oficinista 2, así como del acto que permitió que esa funcionaria fuera ascendida al puesto de Asistente Administrativa 2, a partir del 15 de octubre de 1992.

   Es claro que ambos actos administrativos son independientes y que, en cuanto al primero de ellos, ya transcurrió sobradamente el referido plazo de cuatro años, por lo que en este momento ya la Administración perdió su competencia para realizar tal declaratoria.

EN CUANTO AL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SEGUIDO.

   Amén de lo dicho anteriormente en cuanto al plazo del primer acto que se pretende anular, consideramos que en el procedimiento administrativo existen varios vicios, que procederemos a señalar:

   En primer término, no consta en el expediente administrativo el nombramiento del órgano director del procedimiento. Existe únicamente el oficio G-94-408 de 20 de octubre de 1994 suscrito por la Licda. Iliana Arce Umaña, Gerente General, al Lic. Carlos Ureña, del Departamento de Relaciones Laborales, donde la primera le solicita que "..abra un procedimiento administrativo para determinar la verdad real de los hechos y las acciones a tomar." (folio 2)

   Por otra parte, se agrega al expediente una certificación de los requisitos necesarios para ocupar los puestos de Oficinista 2 y de Asistente de Administración 2, con posterioridad a la fecha de la última audiencia, y sin que ni siquiera conste en el expediente que se haya dado audiencia esa prueba incorporada. Lo anterior se debe señalar, no obstante que podría considerarse que por referirse la certificación a lo que esta establecido en una norma jurídica - Manual de Puestos- era innecesario probarlo, pero, si se incorpora como certificación, por el valor probatorio que tienen ese tipo de documentos, consideramos que no podía agregarse con posterioridad a las audiencias en las cuales se evacuó la prueba.

   Otro de los aspectos relevantes de ser tomados en cuenta, es la inexistencia de prueba dentro del expediente administrativo de comentario, tendente a demostrar que la servidora no cumple con los requisitos exigidos por el Manual de Puestos. Debe hacerse notar, que si lo que se pretende anular son actos administrativos de nombramiento, los mismos, junto con sus antecedentes, deben constar dentro del expediente administrativo, de forma tal que se incorporen como prueba al mismo. En el caso concreto no fueron incorporados al expediente ni las acciones de personal que contienen los actos de nombramiento, ni los antecedentes que motivaron dichos actos, y ni siquiera se mencionan en el acta de apertura del procedimiento como documentos puestos a la orden de la interesada.

   Ahora bien, siendo la prueba "...la actividad que tiene por objeto demostrar la exactitud o inexactitud de los hechos que han de servir de fundamento a la decisión del procedimiento”, (1) la misma resulta fundamental para poder emitir el pronunciamiento que se nos pide.

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(1)   González Pérez, Jesús, Comentarios a la Ley de Procedimiento Administrativo, Madrid, Editorial Civitas S.A., 1977, pág. 312.

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   Nótese que en la recomendación que realiza el órgano director, se está tomando en cuenta prueba que no se encuentra agregada dentro del expediente administrativo, esto es, el expediente personal de la servidora a que se hace referencia.

   Por lo tanto, la prueba que se hecha de menos es fundamental para esclarecer los hechos y las consideraciones jurídicas que se discuten en el presente proceso, y, por lo tanto, para que esta Procuraduría pueda externar una opinión respecto del asunto planteado.

   Por las razones expuestas, esta Procuraduría no emite el dictamen favorable que se solicitó dentro del procedimiento administrativo seguido contra la servidora xxx.

   Sin otro en particular, se despide de usted muy atentamente,

Licda. Ana Lorena Brenes Esquivel

Procuradora Administrativa