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 PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Dictamen 160 del 11/07/1995
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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 160
 
  Dictamen : 160 del 11/07/1995   

C-160-95


11 de julio de 1995


 


Licenciada


Victoria León Wong


Presidenta Ejecutiva


JAPDEVA


SU DESPACHO


 


Estimada señora:


            Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio AL-202-95SJ de 13 de junio último, recibido por este Despacho el día 28 siguiente, mediante el cual consulta, por instancia del Consejo de Administración (sesión 12-95 de 6-5-1995), si es viable jurídicamente el traspaso de "instalaciones portuarias" por parte del Estado (Ministerio de Obras Públicas y Transportes) en favor de JAPDEVA. Para tal efecto adjunta el criterio de la Asesoría Legal.


            Sobre el particular me permito manifestarle lo siguiente:


            Dispone la Constitución Política lo que sigue:


"ARTICULO 121.- Además de las otras atribuciones que le confiere esta Constitución, corresponde exclusivamente a la Asamblea Legislativa:


14) Decretar la enajenación o la aplicación a usos públicos de los bienes propios de la Nación.


No podrán salir definitivamente del dominio del Estado:


a) Las fuerzas que puedan obtenerse de las aguas del dominio público en el territorio nacional;


b) Los yacimientos de carbón, las fuentes y depósitos de petróleo, y cualesquiera otras sustancias hidrocarburadas, así como los depósitos de minerales radioactivos existentes en el territorio nacional;


c) Los servicios inalámbricos;


Los bienes mencionados en los apartes a), b) y c) anteriores sólo podrán ser explotados por la administración pública o por particulares, de acuerdo con la ley o mediante concesión especial otorgada por tiempo limitado y con arreglo a las condiciones y estipulaciones que establezca la Asamblea Legislativa.


Los ferrocarriles, muelles y aeropuertos nacionales -éstos últimos mientras se encuentren en servicio- no podrán ser enajenados, arrendados ni gravados, directa o indirectamente, ni salir en forma alguna del dominio y control del Estado". (La negrilla no es del original).


            Del propio modo el Reglamento de la Contratación Administrativa (Decreto Ejecutivo 7576), establece lo siguiente:


"Artículo 28.- No podrán, sin embargo, ser objeto de enajenación:


a) Las fuerzas que puedan obtenerse de las aguas del dominio público.


b) Los yacimientos de carbón, las fuentes y depósitos de petróleo y cualesquiera otras sustancias hidrocarburadas, así como los depósitos de minerales radioactivos.


c) Los servicios inalámbricos.


d) Los aeropuertos en servicio, los ferrocarriles y los muelles nacionales. Los bienes mencionados en los incisos a), b) y c), podrán ser explotados mediante concesión, por particulares, con arreglo a la Ley.


Los bienes mencionados en el inciso d), no podrán ser tampoco cedidos, arrendados ni gravados, directa ni indirectamente a favor de particulares, debiendo permanecer bajo el dominio y control permanente del Estado". (La negrilla no es del original).


            Asimismo, la Ley 5337 de 27-08-1973, dispone que el "Patrimonio de JAPDEVA", es el siguiente:


"Artículo 41.- Son propiedad de JAPDEVA, además de sus activos


e ingresos ordinarios y extraordinarios, los siguientes:


a) Los terrenos, edificios, equipos y en general todos los bienes muebles e inmuebles destinados a las actividades propias de JAPDEVA, con excepción de aquellos bienes del Estado que por Constitución Política no pueden salir de su patrimonio y los bienes del Ferrocarril Nacional al Atlántico.


También las futuras expansiones del mismo, que de común acuerdo entre JAPDEVA y el Poder Ejecutivo se disponga traspasar, para lo cual ambas entidades quedan autorizadas para formalizar las respectivas escrituras ante la Notaría del Estado. Los bienes que a la fecha sean de propiedad de la institución, no serán susceptibles del traspaso a que se refiere el presente artículo; y


b) Todos los terrenos del Estado situados en el área habilitada por canales navegables, comprendidos en una área de diez kilómetros desde el mar hacia el interior, paralela a la costa y un faja de tres kilómetros de ancho, paralela a ambos lados de los ríos y canales que administre la Junta.


Transitorio I.- La Procuraduría General de la República otorgará a JAPDEVA las escrituras de traspaso a que se refieren los incisos "a" y "b" del artículo 41 de esta ley, las cuales estarán exentas del pago de derechos, timbres y gastos para su inscripción". (La negrilla no es del original).


            Al respecto queda claramente establecido, aparte de los otros bienes que se consignan en los textos transcritos, que los "muelles nacionales", no pueden salir de modo definitivo y deben permanecer bajo el control y dominio permanente del Estado. Ello es así, porque tales bienes constituyen lo que la doctrina (1) denomina "dominio público necesario", en cuanto deben pertenecer dichos bienes necesariamente al Estado, a diferencia de aquellos que son de "dominio público accidental", en la medida en que podrían no pertenecer al Estado al salir de su dominio o control y de los que son del "dominio privado" (ver artículo 97 de la Ley de Administración Financiera de la República y artículo 25 incisos a) b) y c) del Reglamento de la Contratación Administrativa).


            Los bienes de dominio público necesario, como lo son los muelles nacionales, tienen por sí la inalienabilidad absoluta, de lo que deriva la inexpropiabilidad, la inusucapibilidad e incomerciabilidad.


            Ahora bien, el artículo 41 inciso a) párrafo 2º de la Ley 5337, alude a la disponibilidad por parte del Estado (Poder Ejecutivo), de traspasar bienes en favor de JAPDEVA, para "expansión de su patrimonio".


            De ningún modo tal disposición debe interpretarse que lo es para "expansión portuaria", porque si el Estado adquirió posteriormente a esta ley inmuebles para ampliación de puertos, los mismos adquirirían por accesión, aquel "destino necesario y exclusivo" de bien de dominio público para el cumplimiento de una función pública, de tal suerte que no podrían, definitivamente, salir del dominio y control del Estado. Este párrafo, cabe interpretarlo, en el sentido de que se refiere a aquellos bienes del Estado, que no constituyen el dominio público necesario anteriormente referido, razón por la cual discrepamos del criterio de la Asesoría Legal al señalar que "jurídicamente no puede traspasarse la propiedad de los muelles a JAPDEVA, que a la fecha de emisión de la ley 5337, del 9 de agosto de 1973, sean propiedad del Estado...


            En cuanto a las futuras expansiones portuarias, las mismas pueden ser traspasadas a JAPDEVA...". Si para el patrimonio existente de Japdeva la Ley exceptúa aquel dominio público necesario, con mayor razón debe exceptuarse aquella expansión del dominio ya excepcionado, al operarse una accesión a dicho dominio: "Lo accesorio sigue a lo principal".


            En consecuencia, concluimos, que el Estado (Ministerio de Obras Públicas y Transportes) no puede por imperativo constitucional, legal y reglamentario, traspasar "instalaciones portuarias" en favor de JAPDEVA, ya que las mismas deben permanecer bajo su dominio y control permanente.


Atentamente,


Lic. Fernando Casafont Odor


NOTARIO DEL ESTADO


c.c: Ing. Bernardo Arce G. Ministro de Obras Públicas y


Transportes


Archivo.-


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(1) MESSINEO, Francesco. MANUAL DE DERECHO CIVIL Y COMERCIAL.


Ediciones Jurídicas Europa-América, Buenos Aires. 1954. Tomo II


Págs. 302 a 311.