C - 063 - 90

9 de mayo de 1990

Señor

Danilo Castro Solís

Director Ejecutivo a.i.

Junta de Pensiones y Jubilaciones

Magisterio Nacional.

Estimado señor:

En relación con su oficio 37 DE 90, con la aprobación del Procurador General de la República, me permito poner en su estimable conocimiento lo siguiente:

1.- El tema objeto de consulta fue abordado por el dictamen 1-6/77, el cual consideró a la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional (en adelante la Junta), previa afirmación de que tiene fines, patrimonio y personería propios, "una entidad descentralizada de derecho público que goza de semi-autonomía en materia de gobierno y administración".

Del dictamen parece desprenderse que la atribución que hace de una semi-autonomía (aunque no considera a la Junta semiautónoma), lo es porque las resoluciones de la Junta tienen apelación ante el Ministerio de Trabajo; en este sentido afirma que "no goza de plena independencia en cuanto a gobierno y administración".

2.- Aun cuando sobre la naturaleza jurídica y clasificación de los entes u órganos existe mucha literatura jurídica, en el presente caso resulta ocioso citarla, porque la Junta, de acuerdo con las normas que la regulan, no se ajusta a los modelos tradicionales a los que normalmente se refieren los escritores.

Consecuentemente, hay que acudir al derecho positivo a buscar su real naturaleza, porque un ente no es, muchas veces, lo que la doctrina dice, sino lo que el legislador, respecto de su funcionamiento, quiere que sea.

3.- Así tenemos que, conforme con la ley de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional (Nº 2248 de 5-IX-58 y sus reformas), la Junta administra un régimen especial de pensiones, las cuales se cubren con cuotas provenientes: a) de los servidores activos cubiertos por dicho régimen; b) de los patronos, incluyendo al Estado-patrono y c) del Estado (art. 17 ibidem).

También, la Junta administra un fondo de reserva que proviene, única y exclusivamente, de una deducción que se le hace a "los beneficiarios del régimen" que perciben un salario o una pensión, lo que excluye a los patronos y al Estado. La Junta debe buscarle a este fondo la mayor utilidad "para los servicios del sistema" y para "beneficio de los pensionados y jubilados", pues es un fondo que no puede permanecer ocioso, que incluso puede servir para cubrir un eventual déficit en las cuotas que corresponde pagar a los servidores para cubrir el régimen de pensiones, sin perjudicar "los programas de préstamos de los pensionados" (art. 29 ibidem).

En síntesis, la Junta administra dos fondos; uno, con el cual se pagan las pensiones y que permanece en custodia del Ministerio de Hacienda, que es el que las paga mediante la expedición de giros (art. 24 ibidem); y dos, el fondo de reserva que se deposita en una cuenta de la Junta en un banco del Estado (artículo 23 ibídem), fondo con el cual se pagan "las dietas de los miembros de la Junta", "los salarios del personal para su funcionamiento y los gastos requeridos correspondientes" (artículo 31 ibídem).

4.- Como la Junta administra dos clases de fondos; uno, el del sistema de pensiones, financiado por servidores, patronos y el Estado; y dos, el fondo de reserva, financiado por los servidores y los pensionados, única y exclusivamente, esos dos diversos fondos con distintas fuentes de financiación, predeterminan un régimen jurídico diferente de administración para cada uno de los mismos.

Lo dicho lo apunta la circunstancia de que un fondo, el de pensiones, permanecen en el Ministerio de Hacienda y el otro, el de reserva, en una cuenta bancaria de la Junta, para pagar, entre otras cosas, "las dietas de los miembros de la Junta... salarios del personal necesario... y los gastos" que exige el funcionamiento del servicio.

Consecuentemente, en la materia relativa al fondo de pensiones, la Junta está sujeta al control jerárquico propio del Ministerio de Trabajo (art. 16 ibidem) y al control impropio, por decirlo así, de la Autoridad Presupuestaria en materia de su competencia (art. 2.c de la Ley de Creación de la Autoridad Presupuestaria, Número 6821 de 19-X-82). Y respecto a las dos clases de fondos, la Junta debe, según el art. 15.e) de la Ley de Pensiones precitada, rendir informes anuales "de sus labores a la Contraloría General de la República y a las instituciones representadas en su seno".

5.- De acuerdo con lo expresado, la Junta tiene, dentro del marco de la ley que regula su funcionamiento, libertad para unas cosas y para otras no, por así decirlo: conducta reglada en las decisiones que inciden en los fondos de pensiones, habida cuenta de los fines y fuente de financiamiento (servidores, patronos y Estado) y conducta discrecional regida por los principios de conveniencia y oportunidad, conforme los fines y la fuente de financiamiento del fondo de reserva.

Por lo anterior, es claro que la Junta, pese a estar respecto al manejo de las pensiones del Magisterio Nacional, vinculada jerárquicamente al Ministerio de Trabajo, característica que permitiría ubicarla dentro de la administración centralizada, es un ente con personalidad jurídica propia, separada del Estado, pero que funciona sin autonomía administrativa, porque en materia de pensiones, sus actos pueden ser reformados por el Ministerio indicado. Consecuentemente, por el tema de las pensiones, al cual el Estado contribuye en forma mayoritaria.

Pese a lo expresado, la Junta sí goza de autonomía administrativa respecto a la utilización del fondo de reserva, para los efectos de los artículos 20 y 31 de la Ley de Pensiones precitada, toda vez que la fuente de financiamiento proviene, única y exclusivamente, de los servidores y pensionados y a ellos revierte directamente en su beneficio, sin sujeción, dentro del marco legal, a ninguna otra instancia administrativa. Aquí, sí se da una verdadera autonomía administrativa en la administración del fondo de reserva, autonomía inexistente en la administración de las pensiones financiadas por los sujetos que menciona el art. 17 de la ley precitada.

Observemos como la Junta se ajusta, no a parámetros constitucionales de creación de entes, sino a una ley ordinaria que la creó para administrar en forma singular, dos clases de fondos.

Esta circunstancia impide encasillarla dentro de los modelos tradicionalmente conocidos en la doctrina.

Por tales motivos debe, de oficio, corregirse el dictamen 1- 6/77 de 7 1-77 emanado de la Procuraduría General de la República, para concluir que, en materia de pensiones, la Junta es un ente u organismo técnico dependiente del Ministerio de Trabajo y consecuentemente, en dicha materia, no goza de autonomía administrativa, autonomía que sí tiene, cuando administra el fondo de reserva, siempre dentro del marco legal que lo regula.

Atentamente,

Dr. Luis Fernando Pérez Morais

PROCURADOR ADJUNTO

LFPM/er.