C-096-93

14 de julio de 1993

Licenciada

Mayra Martínez Martínez

Jefe -Departamento de Recursos Humanos

MINISTERIO DE RECURSOS NATURALES, ENERGIA Y MINAS.

S. D.

Estimada señora:

   Con la anuencia del señor Procurador General de la República, me permito dar contestación a su Oficio No. DRH-AC-298-93 de 5 de mayo del presente año, mediante el cual solicita a este Despacho el criterio técnico-jurídico acerca de si con base en el Decreto Número 2l826-MIRENEM de l4 de diciembre de l992, la Institución a su cargo está obligada a otorgar el sobresueldo de zonaje a todos los funcionarios del área metropolitana o de las áreas que ese Reglamento señala con porcentaje de 0 a 90%, y cuál es el procedimiento que la Comisión de Zonajes, debe seguir para otorgar correctamente el pago de dicho incentivo.

   Al respecto, y de conformidad con los artículos 1 y 3 inciso b) de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se evacuará la consulta en la forma que sigue:

I.- DECRETO EJECUTIVO NUMERO 21826-MIRENEM DE 14 DE DICIEMBRE DE 1992:

   Las disposiciones de la normativa subrayada en el título de esta Sección, que interesan para la respuesta al presente asunto, son las siguientes:

"Artículo l.- Para los efectos del presente Reglamento se entenderá por:

Zonaje: Compensación adicional que reciban los servidores del Ministerio, que tengan que prestar sus servicios permanentemente en lugar distinto al de su domicilio legal, o que eventualmente permanezcan fuera de la circunscripción territorial de este por más de un mes, en forma continua, siempre que la zona en donde realicen su trabajo justifique tal compensación."

"Artículo 2.- El pago de zonaje será porcentual, tomando en consideración medios y riesgos de transporte, clima, salubridad, condiciones, facilidad y costo local de vida, posibilidades de educación y atención médica para el servidor y su familia, de manera que el ciento por ciento corresponde a la suma máxima que la Contraloría General de la República fije para el pago de zonaje a los servidores públicos."

"Artículo 3.- El cálculo porcentual se fija por cantones, distritos, con gobierno municipal propio, parques nacionales y afines, según tabla contemplada en el artículo 12…"

"Artículo 8.- Con el fin de resolver casos no previstos en este Reglamento, y los casos de solicitud de zonaje en el Área Metropolitana se nombrará la comisión de Zonajes integrada por el Director General Administrativo, el Jefe del Departamento de Recursos Humanos, el Oficial Presupuestal y dos (2) representantes de los trabajadores escogidos en asamblea de los mismos."

"Artículo l0.- Para la determinación de la suma a pagar por zonaje, deberá tomarse en cuenta los beneficios de uso y habitación de casa o apartamento que reciba el servidor de parte de la institución y que significa una disminución en sus gastos de subsistencia..."

"Artículo 11.- Los porcentajes que serán reconocidos para efectos de zonaje de conformidad con lo establecido en el artículo 3 del presente reglamento, son los siguientes: ..." (se indican los porcentajes y lugares respectivos) (Todos los subrayados no son de los textos originales)

   Lo transcrito, permite establecer varios presupuestos importantes para la procedencia del otorgamiento del rubro en cuestión, cuando primeramente el artículo 1 define "el zonaje", como una compensación económica adicional que recibe un servidor (o servidora ) público a cambio de desplazarse a una zona alejada de su domicilio legal, para prestar sus servicios en forma permanente, o bien por un tiempo continuo no menor de un mes, siempre y cuando el lugar exija dicho pago, tomando en consideración los factores que prevén los artículos 2, 3, y 10 de la normativa en consulta. De tal suerte, que de conformidad con lo ordenado en el artículo 5 del Decreto No.90-S.C. de 13 de diciembre de 1965 y sus reformas, - Reglamento para el pago de zonaje a los servidores de la Administración Pública- se señalan en el citado Decreto No. -21826 las zonas susceptibles de adicionar al salario del servidor (o servidora) el sobresueldo del zonaje.

   Dicha definición apunta claramente la causa que origina ese pago, al subrayar "...prestar sus servicios permanentemente en lugar distinto al de su domicilio legal..., o que eventualmente permanezcan fuera de la circunscripción territorial de este por más de un mes, en forma continua, siempre que la zona en donde realicen su trabajo justifique tal compensación...", la cual debe ser comprendida de conformidad con el resto del articulado supra- transcrito. Así, no es cualquier sitio de trabajo a que alude la normativa en estudio, para obtener el referido sobresueldo, sino aquel en el que el trabajador o trabajadora, le resulte evidentemente difícil el desplazamiento desde su domicilio habitual o viceversa, en un tiempo normal, por la lejanía del mismo; debiendo por tal circunstancia pagar habitación, alimentación atención médica, etc. y la de su familia si se asienta con ésta en esa zona, que es distinta a la que se encuentra su propia residencia, ocasionando con ello mayores gastos de los usuales. (V. artículo 2 transcrito)

   Lo apuntado, constituye una excepción a la regla general de que el servidor, (o servidora) debe laborar en el lugar que reside, porque de lo contrario podría no solo ser oneroso para el patrono, sino para la parte trabajadora, tal y como lo entiende Guillermo Cabanellas cuando dice: "El centro poblado donde se realiza la tarea tiene más que relativa importancia para el trabajador, " no solo por constituir el punto de residencia, generalmente el de sus más íntimos afectos, sino además por los gastos y tiempo que el trasladarse a otro lugar le significan". (V. Compendio de Derecho Laboral, Tomo I, Argentina, 1968, p. 497)

   Por otra parte, el concepto de "domicilio legal" debe entenderse en los límites del contexto de la materia que se estudia, pues tanto en el "Considerando " como en las mismas disposiciones de la normativa en referencia, al igual que otras regulan el zonaje en diferentes instituciones del Estado, aluden a un significado simple del vocablo, al señalarse como el lugar normal de "residencia" o "domicilio habitual" del servidor o servidora. Al respecto, dichas disposiciones en lo que interesan, dicen:

-"Decreto No. -21826-MIRENEM de 14 de diciembre de 1992:

Considerando:

1.-Que los funcionarios del Ministerio de Recursos Naturales, Energías y Minas, para el mejor cumplimiento de sus funciones deben desplazarse a zonas alejadas de su residencia, renunciando a las comodidades y facilidades que esta le ofrece, por lo que merecen el estímulo constante de la sociedad y el gobierno…"

-"Decreto No. -90 S.C. de 13 de diciembre de 1965, y sus reformas: ...

Artículo 7.- El servidor no perderá el derecho a devengar la suma fijada por concepto de zonaje, si tuviere que regresar a su domicilio habitual, durante un período que no exceda de un mes..."

-"Decreto 5697-T, de 26 de enero de 1976: ...

Artículo 16.- La Zona o Zonaje es un sobresueldo que el Ministerio pagará a los trabajadores remunerados por el sistema de jornales cuando éstos mediante la Acción de Personal de traslado, sean destacados a laborar en un lugar diferente al de su residencia, al lugar donde se contrató o que tengan que permanecer alejados de esos lugares hasta la terminación de la obra." (Los subrayados no son de los textos originales)

   Vale hacer mención que, el carácter propio del sobresueldo de zonaje, ha sido ampliamente discutido y definido tanto en la vía judicial, como en la administrativa, en virtud de la normativa existente. (V. entre otros, Dictamen No. 100-90 de 25 de junio de 1990, externado por la Procuraduría General de la República, Oficio de la Contraloría General de la República, No. 5101 de 8 de mayo de 1989, Sentencia No. 80 de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, de las 14: 20 horas del 8 de junio de 1983 y Sentencia No. 7552 del Tribunal Superior de Trabajo, de las 9 horas del 24 de junio de l983)

II.- ANALISIS DEL CASO PLANTEADO Y CONCLUSION:

   En primer término, se consulta si con base en el Reglamento de zonaje de los funcionarios del Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas, - Decreto No.21826 de 14 de diciembre de l993- la Institución a su cargo está obligada a otorgar el sobresueldo de zonaje a los funcionarios del área metropolitana o de las áreas que esa normativa señala con porcentaje de 0 a 90%.

   Al respecto, en la Sección que antecede se analizó la naturaleza propia del pago del sobresueldo de zonaje, indicándose que en virtud del citado Reglamento, solo procede cuando el trabajador o trabajadora al prestar sus servicios, debe desplazarse a un lugar distinto al de su domicilio habitual, ocasionando evidentemente mayores gastos que los acostumbrados, tales como el costo de la vida, atención médica, medios y riesgos de transporte, las condiciones locales de vida, la posibilidad de educación para él (o ella) y la de sus familiares, así como otros factores. De modo que desde ese ángulo, no es posible la procedencia de la compensación adicional por concepto de zonaje a los funcionarios que tienen su domicilio habitual y prestan sus servicios en la misma área metropolitana, así como los otros que viven y también laboran en las otras áreas que señala el citado Decreto con porcentaje de 0 a 90%, por no encontrarse en ninguno de los supuestos apuntados vastamente. Verbigracia, si un funcionario o funcionaria tiene su residencia habitual en el mismo lugar de trabajo, obviamente el traslado que realiza de un punto a otro, no demanda tiempo, ni gastos onerosos que imposibilitan la permanencia normal en su residencia, ya sea con sus familiares o sus allegados, como sí sucedería si tuviera que desplazarse fuera del radio metropolitano. En este sentido, ha sido clara la jurisprudencia de nuestros tribunales de trabajo, al manifestar en casos similares, que:

"El trabajador carece del derecho al pago de zonaje, pues según lo dispuesto en el artículo 16 del Reglamento para el pago de viáticos y zonajes, ese beneficio se otorga, entre otros casos a aquellos servidores que son contratados en lugar distinto de su residencia, o bien cuando se traslada por disposición del Ministerio de Obras Públicas y Transportes a otro lugar lejano a su domicilio..." (Lo enfatizado, no es del texto original) (V. l983, Tribunal Superior de Trabajo, No. 752 de las 9 horas del 24 de junio. Ordinario de C.M.M. contra El Estado)

   Sobra manifestar que, para la aplicación porcentual del zonaje, los lugares señalados en el artículo 11 del Decreto 21826 en análisis, deben visualizarse de un área a otra, y no sobre la misma, como erróneamente lo interpretan los funcionarios de ese Ministerio, pues es evidente en esa forma la ausencia de las condiciones explicadas para el pago de dicho sobresueldo.

   En cuanto a la segunda interrogante, debe señalarse que el mismo Reglamento en consulta, establece claramente el procedimiento a seguir por parte de la Comisión de Zonaje en el Área Metropolitana, para resolver los casos de solicitud presentados en ese lugar, es decir con los criterios y pautas que postulan los artículos l, 2, 3, 8, 10 y 11, explicados supra.

   Por todo lo expuesto, y en virtud del Reglamento de zonaje de los funcionarios del Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas, -Decreto 21826 de 14 de diciembre de l993- este Despacho concluye que, no es procedente reconocer el pago del sobresueldo de zonaje a los funcionarios que tienen su residencia habitual en la misma área metropolitana donde trabajan, así como los que viven y laboran en las otras áreas señaladas con 0 a 90% en el artículo 11 Ibid., por no encontrarse dentro de los supuestos que dicha normativa prevé.

   En cuanto al procedimiento que deben utilizar la Comisión de Zonaje en el Área Metropolitana, para resolver los casos no previstos en el citado Reglamento, así como los casos de solicitud de zonaje en dicha área, es el establecido en el mismo cuerpo normativo.

Muy atentamente,

Licda. Luz Marina Gutiérrez Porras

PROCURADORA ADJUNTA