C-105-93

San José, 9 de agosto de 1993

Señor

Dr. Roberto Castro Córdoba

Director

Departamento de Sustancias Tóxicas

y Medicina del Trabajo

Presente

Estimado señor:

   Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio DSTMT-1006-93 de 16 de junio del año en curso, y doy respuesta a su consulta en los siguientes términos:

   El objeto de su consulta es que esta Procuraduría se pronuncie en relación con el criterio emitido mediante Oficio AL-1-516-93 de 29 de abril de 1993, en el cual se afirma que, al ser el Departamento de Sustancias Tóxicas y Medicina del Trabajo un Departamento más de la División de Saneamiento Ambiental del Ministerio de Salud, nada impide que sus funcionarios sean ubicados a entera conveniencia en cualquier Departamento de la División. Según usted manifiesta, no comparte dicho criterio, por cuanto, el artículos 36 de la Ley 7147 de 30 de abril de 1990 (modificado por Ley 7277 de 29 de noviembre de 1991) definió el sujeto y los fines de los fondos asignados en dicha Ley, y, por lo tanto, los bienes y servicios cancelados con dichos recursos no pueden utilizarse para fines diversos de los allí dispuestos. Por lo anterior, solicita se interprete si los recursos provenientes de la Ley de cita pueden ser utilizados para otros fines diferentes a los asignados al Departamento de Sustancias Tóxicas y Medicina del Trabajo por la precitada Ley, y si las plazas aprobadas por la Autoridad Presupuestaria y la Dirección de Servicio Civil con las funciones descritas, pueden ser desviadas a otros programas diferentes a los establecidos por ley.

   Debe señalarse, en primer término, que, si bien no se indica expresamente, esta Procuraduría parte de que las plazas que se pretenden desviar a otros programas son pagadas con los fondos provenientes del artículo 36 de la Ley 7147 y su reforma.

   El artículo 36, en lo que nos interesa indica:

"Para fomentar la investigación y el desarrollo agroindustrial del excedente bananero no exportable, así como de los programas de diversificación agroindustrial de las zonas bananeras, se destinará un colón cincuenta céntimos (¢1.50) por caja exportada de banano a cargo del productor de acuerdo con la siguiente distribución:

a) Cincuenta por ciento (50%) para garantizar el cumplimiento de la labor asignada al Departamento de Registro y Control de Sustancias Tóxicas y Medicina del Trabajo del Ministerio de Salud... (...) Lo recaudado por concepto de la obligación que aquí se establece, deberá ser presupuestado íntegramente para los fines señalados, sin que a dichos recursos se les pueda cambiar de destino. Solamente el veinticinco por ciento (25%) de esos recursos podrá utilizarse para servicios personales, a excepción de las federaciones de centro agrícolas cantonales de las regiones Brunca y Huetar Atlántica los cuales no podrán utilizarlos para crear burocracia.

El dinero correspondiente al Departamento de Registro y Control de Sustancias Tóxicas y de Medicina del Trabajo del Ministerio de Salud, se depositará en la cuenta del Consejo Técnico de Asistencia Médico-Social del Ministerio de Salud.

Estos recursos deberán ser presupuestados cada año y se utilizarán en investigación y ejecución de programas en las áreas de salud ocupacional y salud ambiental. Dicho Departamento, con los recursos señalados, podrá cumplir sus cometidos en el campo de la investigación, por medio de otras instituciones tales como las universidades..." (Lo resaltado no es del original)

   Como puede observarse, la norma transcrita anteriormente es muy clara en cuanto a la determinación del sujeto y destino que debe dársele a los fondos provenientes de la misma.

   Por lo tanto, existiendo una norma expresa en tal sentido, resulta de aplicación el principio de legalidad contemplado en los artículos 11 de la Constitución Política y 11 y 13 de la Ley General de la Administración Pública, de acuerdo con el cual "... la Administración habrá de someterse no sólo a la ley, sino a todo el bloque de legalidad" (Rafael Entrena Cuesta, Curso de Derecho Administrativo, Editorial TECNOS, pág. 162)

   Por su parte, el tratadista, Lic. Eduardo Ortíz Ortíz, comenta lo siguiente en torno a dicho principio.

"Puede decirse que hoy el principio de legalidad prescribe que todo acto o comportamiento administrativo debe estar sometido a una autorización previa del ordenamiento, salvo que resulte evidente que se trata de una actividad privada, regulada por el derecho civil o mercantil en virtud de un voluntario sometimiento de la Administración misma. De este modo, no sólo los actos de imperio (que crean, modifican o extinguen derechos y obligaciones del particular frente al Estado) sino también los actos de organización y trámite del mundo interior de la Administración (que ponen los medios necesarios para que el acto principal se realice) lo mismo que los llamados actos de gobierno (de explicación posterior) entran dentro del ámbito de aplicación de este principio.

Todo acto o comportamiento del Estado debe estar autorizado previamente, salvo que sea de índole privada. (Eduardo Ortíz Ortíz, Tesis de Derecho Administrativo, pág. 5)

   Por las anteriores razones, se debe llegar a la conclusión de que, los fondos provenientes de la citada Ley únicamente pueden ser utilizados de acuerdo con las regulaciones que en la misma se disponen.

   Por otra parte, en torno a la posibilidad de trasladar plazas -suponemos que pagadas con cargo a dichos fondos-, debe tomarse en cuenta, que ya la Contraloría General de la República, mediante oficio de 7 de junio de 1993, suscrito por el Lic. Roberto Gamboa Chaverri, Director General de la Dirección General de Asuntos Jurídicos, dirigido al Ministro de Hacienda, Ing. Rodolfo Méndez Mata, indicó, en lo que nos interesa sobre el punto aquí consultado lo siguiente:

"En todo caso, como puede observarse del texto íntegro de la ley que nos ocupa, aun cuando los recursos se destinan a diversas entidades del Sector Público, los mismos deberán ser presupuestados, por disposición legal, para actividades que se enmarcan dentro de los fines propios de cada una de esas entidades, cumpliéndose inclusive con la definición del artículo 4º del Código citado en el párrafo que precede.

(...) Habiéndose señalado en forma repetida que los ingresos provenientes del artículo 36 de la Ley 7147 de 30 de abril de 1990 son impuestos, deberá procederse para su distribución, conforme lo establecen los numerales 17 y 51 de la Ley de la Administración Financiera de la República." (Lo resaltado no es del original).

   Tomando en cuenta entonces, que todo lo relacionado con control hacendario es materia de competencia exclusiva de la Contraloría General de la República (entre otros, sobre este tema, véanse los Dictámenes C-91-86 de 24 de abril de 1986 y C-013-92 de 22 de enero de 1992), y además por el hecho que de acuerdo con el artículo 6º de la Ley de Administración Financiera dicho órgano es el competente para determinar las responsabilidades del manejo de los fondos públicos, consideramos que los procedente es que el aspecto del traslado de las plazas, por estar de por medio la asignación de fondos con cargo al presupuesto, sea consultado a la Contraloría General de la República, por ser materia de su exclusiva competencia.

   Sin otro en particular, se despide de usted muy atentamente,

Licda. Ana Lorena Brenes Esquivel

Procuradora Civil a.i.

ALBE/albe