C - 103 - 90

27 de junio de 1990

Señor

Director General

Museo Nacional

S. O.

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a los oficios D-779-89 de 13 de octubre de 1989, AI.012-90 de 25 de abril de 1990 y AI.009-90 de 18 de abril de 1990 recibida en este Despacho el 9 de mayo de 1990.

En la nota suscrita por la señora Directora del Museo Nacional MSc. Lorena San Román de fecha 13 de octubre de 1989, la cual venía sin el criterio del Departamento Legal a que alude el Art. 4 de nuestra Ley Orgánica, se solicita el criterio de la Procuraduría General en cuanto al ámbito de aplicación del DE- 18.886-S, publicado en La Gaceta Nº 63 del 31 de mayo de 1989 con relación a la siguiente situación:

"1.- Uno de los grandes objetivos de la Plaza de la Democracia fue la construcción en ella de un anfi-teatro, que se utilizará para proyectar al público costarricense una serie de actividades artísticas y culturales, dentro de las cuales se incluyen: obras de teatro, presentaciones de grupos de baile, conciertos y festivales culturales entre otros.

2.- Debido a que en esta plaza el lugar asignado para estas actividades es un campo completamente abierto y que las citadas presentaciones serán totalmente gratuitas y sin fines de lucro, nos surgen algunas dudas sobre el grado de aplicación para este caso del supracitado decreto".

Dado que la consulta formulada venía sin el respectivo criterio del Departamento Legal, lo solicitamos mediante nota de fecha 20 de noviembre de 1989.

Con nota de 18 de abril de 1990, (recibida por esta Oficina el 9 de mayo de este año), el señor xxx, Auditor del Museo, envía el criterio legal solicitado y a su vez amplía la consulta en cuanto a la regulación del uso de la Plaza de la Democracia, para lo cual adjuntan dos documentos que pretenden regular este uso solicitándonos nos manifestemos en cuanto a si es aplicable o no esta regulación para el uso de la Plaza de la Democracia y de no ser así les digamos cuál sería el grado y alcance de responsabilidad del Museo Nacional en cuanto a su Administración.

En la tercer nota se adjuntan fotocopia de los Decretos Ejecutivos Nºs 17495-C y 18191-C, el primero crea la Comisión de la Plaza de la Democracia y en el segundo se traslada la responsabilidad de su administración a la Junta Administrativa.

Para dar debida respuesta a sus inquietudes, analizaremos primero la normativa aplicable a este caso, partiendo de su primera inquietud, sea la aplicación del DE-18.886-S de fecha 9 de marzo de 1989 publicado el 31 de ese mismo mes y año.

Este decreto en su articulado dispone:

"Artículo 1º: Para los efectos del presente reglamento deben entenderse como espectáculo público, toda aquella función, representación o transmisión pública, celebrada en un teatro, circo, plaza o en cualquier otro inmueble en que se concentre la gente para presenciarlo o participar." (El subrayado es nuestro).

"Artículo 2º: Se entiende por concentración pública, toda agrupación de personas para presenciar determinado acto en cualquiera de los lugares señalados en el artículo anterior".

"Artículo 4º: Corresponde a la Gobernación de donde se va a realizar la actividad otorgar el correspondiente permiso de funcionamiento, previa presentación de los siguientes documentos: ...".

Por su parte el DE Nº 17.858-G de 13 de octubre de 1987 que con base en el artículo 50 de las Ordenanzas Municipales decretó el Reglamento sobre la Organización, el funcionamiento y las Atribuciones de las Gobernaciones provinciales en su Artículo 5º señala:

"Corresponde exclusivamente a los gobernadores de provincia conceder autorización previa para:

a) ...

b) ...

c) ...

d) Realizar reuniones públicas, turnos, ferias, fiestas cívicas, patronales o religiosas, desfiles y otras actividades de este género ya sea que se realicen en lugares públicos o privados...". (lo subrayado no es del texto).

Armonizando la normativa transcrita con lo que según manifestación de la Sra. Román, son los objetivos de la Plaza de la Democracia tenemos que si una de sus finalidades es la de ser utilizada para realizar actividades artísticas y culturales dirigidas al público costarricense, tales como obras de teatro, conciertos, festivales, etc., cualquier actividad de esta índole que se desarrolle en ella y que concentre un número no determinado de personas, debe contar con la aprobación previa de la Gobernación de la Provincia de San José, para lo cual se deben seguir los trámites establecidos en el mencionado DE Nº 18.886-S.

Ahora bien, refiriéndonos a la nota firmada por el señor xxx, tenemos que lo que se pretende es disponer la plaza para que se realicen actos culturales dirigidos a todo el público y para ello regular el uso que los grupos que se presenten, darán a dicha plaza.

Planteada así la consulta, y teniendo claro que para realizar actividades de cualquier índole, donde se concentre la gente para participar o presenciar actos públicos, se requiere la autorización de la Gobernación de la Provincia, se nos presenta la necesidad de referirnos además al régimen jurídico aplicable al bien en cuestión: a) La Plaza de la Democracia como Bien de Dominio Público La Plaza en mención constituye, por su propia naturaleza un bien de dominio público.

De conformidad con lo dispuesto en el Art. 261 de nuestro Código Civil:

"Son cosas públicas las que, por ley, están destinadas de un modo permanente a cualquier servicio de utilidad general, y aquellas de las que todos pueden aprovecharse por estar entregadas al uso público.

Todas las demás cosas son privadas y objeto de propiedad particular, aunque pertenezcan al Estado o a las Municipios, quienes en el caso, como personas civiles, no se diferencian de cualquier otra persona".

Como podemos ver, una plaza es por ley un bien de dominio público ya que está desitnada al cumplimiento de un fin público, al uso público.

Puesto que la Plaza de la Democracia es un bien de dominio público, le resultan aplicables los modos normales de adquirir el uso de un bien de dominio público: el permiso o la concesión de uso.

"Corresponde insistir en que el régimen jurídico especial del dominio público, por tratarse de un régimen de excepción y de interpretación estricta, solo es aplicable a las cosas dominicales y de ningún modo a las cosas del dominio privado del Estado,...". (M. Marienhoff. TRATADO DE DOMINIO PUBLICO, TEA, Buenos Aires, 1960 p. 343).

En el caso que nos ocupa, el instrumento aplicable es el permiso de uso. Esta figura se utiliza tratándose de asuntos de poca duración como en el presente caso. El permiso de uso es un acto administrativo, revocable en todo momento sin derechos de resarcimiento en favor del permisionario quien no tiene derechos frente al Estado: No existen obligaciones del Estado para con el permisionario, excepto la posibilidad que éste tiene de ejercitar la actividad a que se refiere el permiso. Se trata, pues, de un derecho precario producto de una simple tolerancia de la Administración que actúa en ejercicio de su poder discrecional. (Véase artículo 153 L.G.A.P.). Sobre el particular M. Marienhoff, op. cit. p. 332 nos dice:

"...la atribución o facultad emergente de un permiso no constituye un derecho perfecto, un derecho subjetivo, ya que su propia esencia admite que sea revocado sin derecho a indemnización. Dentro de las potestades o prerrogativas de que el individuo puede ser titular, el permiso de uso implica para el permisionario un "interés legítimo"... El hecho mismo de que la revocación del permiso, por principio general y sin necesidad de cláusula expresa que así lo establezca, no entrañe indemnización, demuestra que no se trata de un "derecho subjetivo" ya que sería inconcebible el sacrificio de un "derecho" sin el correlativo resarcimiento por el menoscabo sufrido...".

En lo que respecta al documento que se acompaña a la nota que amplía la consulta, denominado "Contrato de Préstamo de la Plaza de la Democracia", el mismo resulta innecesario ya que el hecho de que el permiso sea un acto administrativo, en modo alguno significa que constituye un contrato de derecho público, dado que el permiso no tiene carácter contractual, por lo que sería más conveniente no utilizarlo para evitar confusiones. Por lo tanto se sugiere que el mismo sea sustituido por una "solicitud de Préstamo de la Plaza de la Democracia" y vendría a ser ese mismo proyecto con los ajustes que se recomiendan en anexo Nº2 adjunto:

b) La Plaza de la Democracia como patrimonio del Museo Nacional.

La Ley Nº 7018 de 20 de diciembre de 1985, Ley de Presupuesto para 1986, en su art. 46 autoriza al Museo Nacional, las responsabilidades que inicialmente se atribuían a la "Comisión de la Plaza de la Democracia", entre las cuales está la de "definir las funciones que se le asignarán a dicha Plaza". Por lo tanto la Junta Directiva del Museo Nacional está autorizada para regular el uso que se dará a la Plaza.

De lo expuesto resulta que, al ser la Plaza un bien patrimonial del Museo y estar éste autorizado para definir las funciones que se le asignarán a la Plaza, puede regular su uso y otorgar o denegar, los correspondientes permisos para que se utilicen las instalaciones de la Plaza para efectuar determinadas actividades, haciendo uso de su discrecionalidad.

Para este fin podrá hacerse uso del documento aportado por ustedes y denominado "Regulaciones para el uso de la Plaza de la Democracia del Museo Nacional", que adjuntamos como anexo Nº 1, con las observaciones señaladas.

CONCLUSION:

Por todo lo señalado, es criterio de esta Procuraduría:

a) Cualquier actividad que se realice en forma pública y que concentre a la gente sea para presenciar o participar en ella, debe contar con la Autorización del Gobernador de la Provincia y cumplir con los requisitos que señala el Decreto Ejecutivo Nº 18.886-S ya sea que se realice en lugares públicos o privados.

b) Al ser la Plaza de la Democracia, patrimonio del Museo Nacional y estar dicho Museo designado como responsable de definir las funciones que se le asignarán a dicha Plaza, puede regular su uso.

c) Al tratarse la Plaza de la Democracia de un bien de dominio público, resultan aplicables a ella los modos normales de adquirir el uso de un bien de dominio público como son el permiso de uso o la concesión de uso.

d) En el caso presente, la figura que se debe aplicar es la del permiso del uso el cual puede ser otorgado por la Junta Directiva del Museo, una vez que el permisionario haya obtenido el correspondiente permiso de la Gobernación de la Provincia para efectuar espectáculos públicos o concentraciones de personas; resultando innecesario el documento denominado "contrato de préstamo de la Plaza de la Democracia", el cual se sugiere cambiar por una "Solicitud de Préstamo".

Atentamente,

Licda. Gladys Herrera Raven

PROCURADORA ADJUNTA

GHR/csp

ANEXO Nº 1

REGULACIONES PARA EL USO DE LA PLAZA DE LA DEMOCRACIA DEL MUSEO NACIONAL DE COSTA RICA

Corríjase el Artículo 1º para que en su lugar se lea:

ARTICULO I. La Plaza de la Democracia es Patrimonio del Museo Nacional de Costa Rica, y por lo tanto está facultado el Museo para establecer en esa área las disposiciones que regulan su uso a través del Departamento de Servicios Técnicos, de conformidad con el Decreto Ejecutivo Nº 18.191-C.

Agréguese al Artículo II un inciso g) que dirá:

g) Aportar el respectivo permiso de la Gobernación de la Provincia para realizar la actividad.

Modifíquese el Artículo 20, para que en su lugar diga:

ARTICULO 20. Se solicitará la suma de ¢_________ como depósito de garantía para limpieza y eventuales daños que puedan causarse a la Plaza, de conformidad con el artículo 14 de este Reglamento, el cual pasará al Museo en caso de no cumplirse los artículos 14 y 15 del Reglamento.

De no cumplirse dicho articulado se devolverá el Depósito de Garantía una vez comprobado el estado de la Plaza.

ANEXO Nº 2

SOLICITUD DE PRESTAMO DE LA PLAZA DE LA DEMOCRACIA

Corríjase el párrafo primero del texto, de la siguiente manera:

Nosotros,____________________________________________________,cédula ________________, en representación autorizada de _____________________ (en lo sucesivo llamado el usuario) solicitamos al Museo Nacional de Costa Rica (en lo sucesivo denominado el Museo) el área de la Plaza de la Democracia para el desarrollo de la actividad denominada: ____________________________________________________________________________

___________________________________________________________________________________ entre las _____________ horas del día_______________________del mes de____________de mil novecientos__________________y las___________ horas del día____________del mes de ________________ de mil novecientos_______________. Para lo cual adjuntamos la correspondiente autorización de la Gobernación de la Provincia de San José.

Por tratarse de una Solicitud de Préstamo elimínese la palabra "Artículo 2" y de seguido léase: El usuario declara conocer....

En la enumeración de las disposiciones prohibitivas y obligatorias agréguese un inciso m) que diga:

m) Para garantizar que se cumplirá con los incisos anteriores, el usuario deberá depositar la suma de ¢___________ como garantía.

De no ser necesaria ésta se devolverá en un tiempo prudencial.

Al ser agregado este nuevo inciso córranse la numeración a los dos siguientes.