C - 112 - 90

18 de julio de 1990

Señor

Enrique Góngora Trejos

Presidente Comisión Energía

Atómica de Costa Rica

S. D.

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio Nº 430590 del pasado 11 de mayo, por cuyo medio nos informa que esa Comisión viene desde hace años preocupada por el manejo que se hace en el país de sustancias radioactivas y por la falta de control sobre aparatos que generan radiaciones ionizantes.

Nos informa también, que respecto a estos últimos se pueden citar todos los aparatos de rayos X que obran en poder de la Caja Costarricense de Seguro Social, los que utilizan los dentistas, y los que son utilizados en clínicas particulares.

Nos dice que en relación con las primeras, se puede citar el manejo que se hace de sustancias radiactivas dentro de los hospitales de la Caja, en donde hay fuentes isotópicas que pueden, eventualmente, por falta de manejo adecuado, conducir a un accidente radiológico de magnitudes considerables.

En virtud de lo anterior, usted nos formula los siguientes interrogantes:

a)- Tiene la Comisión de Energía Atómica de Costa Rica, potestad legal para obligar a la Caja a tomar las medidas que consideren pertinentes en cuanto a seguridad radiológica?

b)- Si la respuesta fuere negativa y debido a que tanto la Ley de Creación de la Comisión de Energía Atómica, como la Ley General de Salud implican, tanto a la Comisión como al Ministerio de Salud en el control de las radiaciones ionizantes, -consulta, si la Comisión dispone de mecanismos legales para obligar al Ministerio de Salud a tomar las medidas que se consideren pertinentes?

c)- Si la respuesta fuere negativa, y debido a que el Organismo Internacional de Energía Atómica (OIEA), les ha prometido ayuda masiva para desarrollar todo un sistema adecuado de control que evite la posibilidad de emergencias radiológicas, consideran conveniente que esa Comisión asuma plenamente esa responsabilidad.

Por ello consulta, -que es lo que habría que variar en las leyes de Salud y de la Comisión de Energía Atómica para lograr que esta última tuviera los mecanismos legales para poder asumir plenamente, la responsabilidad de ejercer de manera adecuada, el control relativo a la radio protección a nivel nacional tanto pública como privada?

d)- Si dada la legislación actual, esa Comisión tiene algún nexo legal con la Comisión Nacional de Emergencias?.

e)- Y, finalmente, desea saber si a tenor de lo dispuesto por la legislación existente sobre la materia, cuál sería la responsabilidad legal de esa Comisión en caso de que se produjera un accidente radiológico?.

De previo a dar respuesta a cada una de las preguntas formuladas en su consulta por el orden en que vienen consignadas, debemos advertir, que en este caso se obvia el requisito consignado en el numeral 4º de la Ley Orgánica que regula la actividad de esta Institución, por haberse constatado que dicho órgano no cuenta en la actualidad con departamento legal.

a) En lo concerniente a esta pregunta, la "Ley Básica de Energía Atómica para Usos Pacíficos" (Nº 4383 de 18 de agosto de 1969) reza en lo conducente:

"Artículo 2º

 La presente ley tiene por objeto:

a) ...

b) Regular la posesión y el uso de todas las sustancias radioactivas naturales o artificiales, y de equipos e instalaciones nucleares;"

Como bien se desprende del inciso transcrito, la Ley Básica de Energía Atómica para Usos Pacíficos le otorga a la Comisión de Energía Atómica, una serie de atribuciones de carácter muy amplio para regular todo lo concerniente al manejo de sustancias radioactivas, etc.

Por su parte, el artículo 14 de la misma Ley reza en lo que importa:

"Las Instituciones Autónomas y las Dependencias del Estado, quedan obligadas a prestar los servicios, información o cualquier otra forma de colaboración que les sea requerida por la Comisión, dentro de sus facultades legales." (El subrayado no es del original).

En este artículo, se dispone que las instituciones autónomas quedan obligadas a colaborar con la Comisión cuando éste órgano lo solicite, pero debe entenderse que dicha colaboración es un acto de cooperación institucional que dista mucho de lo que pudiera ser en la especie una potestad para poder obligar a las instituciones autónomas en este caso la Caja -a tomar las medidas que considere pertinentes la comisión para una afectiva seguridad radiológica.

En el artículo 15 aparte 2º y 20 de la Ley de comentario, encontramos otras disposiciones que merecen analizar en lo tocante a este aspecto en cuanto disponen:

"La Comisión tendrá las siguientes funciones:

1 ...

2. Asesorar al Gobierno sobre la legislación necesaria para procurar una adecuada protección de los habitantes contra los peligros derivados de las radiaciones, así como en todos los asuntos de carácter técnico o legal relacionados con la energía atómica, para los que sea requerida; ..." (El subrayado es propio).

"El Poder Ejecutivo, oyendo -de previo las sugerencias que al efecto deberá hacerle la Comisión, dictará por vía de Reglamento las disposiciones legales referentes al uso y transporte de sustancias radioactivas naturales o artificiales y de equipo nuclear, así como la eliminación de desechos radioactivos". (El subrayado no es del texto del artículo).

Como podrá notarse, de la relación de las disposiciones transcritas se colige que la Comisión tiene una actividad meramente asesora con respecto al Poder Ejecutivo en todo lo que se refiere a su esfera de actividad, y que concierne en última instancia a éste, tomar las medidas encaminadas a la protección y prevención de peligro derivados de las radiaciones. De ahí que por el estado actual de la normativa que regula este punto de su consulta podemos afirmar, que únicamente el Poder Ejecutivo podría, por vía reglamentaria o por iniciativa de ley obligar a la Caja Costarricense de Seguro Social a tomar las medidas que se consideren pertinentes para una efectiva seguridad en materia de radiaciones, y no esa Comisión, quien tan sólo cuenta con una facultad asesora en la materia.

b) Respecto a esta pregunta, nos dice el artículo 389 de la Ley General de Salud, lo siguiente:

"El Ministerio de Salud Pública tendrá a su cargo la ejecución de los programas de protección contra radiaciones ionizantes, de acuerdo con las recomendaciones de la Comisión. El Ministerio deberá actuar de acuerdo con la Comisión e informarle periódicamente sobre las actividades realizadas". (El subrayado no es del original).

Por su parte, y relacionados con este mismo aspecto, rezan los siguientes artículos de esa misma Ley:

Artículo 246:

"Toda persona, natural o jurídica, de derecho público o privado, quedará sujeta al control del Ministerio y a las medidas y prácticas que éste ordene, dentro de su competencia, a fin de proteger a las personas de la contaminación proveniente de la luz ultravioleta y de las radiaciones ionizantes emitidas por aparatos especialmente diseñados para producirlas o de sustancias naturales o artificiales radiactivas a que queden expuestas con ocasión de sus actividades profesionales y ocupacionales; como resultado de tratamientos médicos; accidentalmente, o por vivir en las cercanías de un establecimiento que utilice sustancias radiactivas en sus operaciones".

Artículo 248:

"Ninguna persona podrá instalar o utilizar aparatos o equipos destinados a la producción de luz ultravioleta y de radiaciones ionizantes o sustancias, natural o artificialmente radiactivas, en la industria o en la investigación industrial o científica no médica sin obtener licencias de la Comisión de Energía Atómica, previa aprobación del Ministerio, la que será otorgada sólo una vez que acredite que el establecimiento en que se operará cuenta con las condiciones de instalación y medios de seguridad adecuados al tipo y magnitud de la operación para proteger la salud de su personal; evitar la difusión de tales radiaciones al exterior; precaver los accidentes y para descargar sus desechos o residuos de modo que no constituyan fuente directa o indirecta de contaminación atmosférica, del agua o del suelo, ni elementos de riesgos para la población vecina". (el subrayado no es del texto).

Artículo 250:

"Las personas, naturales o jurídicas, que importen, comercien distribuyan, transporten o utilicen aparatos, equipos e instrumentos que produzcan radiaciones secundarias o incidentalmente, quedarán sujetas a las disposiciones de control y restrictivas respecto de aquellos que el Ministerio determine, en decreto razonado por estimarlos peligrosos para la salud de las personas, en consulta con la Comisión de Energía Atómica. (el subrayado es del suscrito).

Artículo 294:

"Se entiende por contaminación de la atmósfera para los efectos legales y reglamentarios, el deterioro de su pureza por la presencia de agentes de contaminación, tales como partículas sólidas, polvo, humo, vapor, gases, materias radiactivas y otros, que el Ministerio defina como tales, en concentraciones superiores a las permitidas por las normas de pureza del aire aceptadas internacionalmente y declaradas oficiales por el Ministerio.

Se estima contaminación del aire, para los mismos efectos, la presencia de emanación o malos olores que afecten la calidad del ambiente, perjudicando el bienestar de las personas.

Será asimismo considerada como contaminación atmosférica la emisión de sonidos que sobrepasen las normas aceptadas internacionalmente y declaradas oficiales por el Ministerio". (El resaltado es propio).

Artículo 345:

"Sin perjuicio de las demás atribuciones inherentes a su cargo, corresponde especialmente al Ministerio en representación del Poder Ejecutivo:

1....

9. Dictar las normas de protección contra la contaminación de radiaciones ionizantes de las personas y del ambiente con el asesoramiento de la Comisión de Energía Atómica". (el subrayado no es del original).

Artículo 369:

"En caso de contaminación radioactiva atmosférica, podrá el Ministerio oyendo a la Comisión de Energía Atómica ordenar la desocupación de edificios o de una área poblada pudiendo, para los efectos del traslado a las personas solicitar la inmediata colaboración de otras autoridades y de los particulares.

Podrá ordenar, asimismo, que las personas se sometan a las prácticas de descontaminación procedentes." (el subrayado no es del texto).

En armonía con la anterior normativa, dispone la Ley Básica de Energía Atómica para Usos Pacíficos:

ARTICULO 2:

"La presente ley tiene por objeto:

a) ...

b) ...

c) ...

d) Prevenir los peligros derivados de las radiaciones ionizante; y ..." (lo resaltado no está así en el original).

ARTICULO 15:

"La Comisión tendrá las siguientes funciones:

1. ...

2. ...

3. ...

4. Formular recomendaciones al Gobierno con el fin de orientar la política nacional e internacional del país en asuntos referentes a la utilización de energía atómica; y .... " (el subrayado es propio).

ARTICULO 20:

"El Poder Ejecutivo, oyendo de previo las sugerencias que al efecto deberá hacerle la comisión, dictará por vía de Reglamento las disposiciones legales referentes al uso y transporte de sustancias radioactivas naturales o artificiales y de equipo nuclear, así como a la eliminación de desechos radioactivos. Para hacer las sugerencias mencionadas, la Comisión tomará en cuenta las recomendaciones del Organismo Internacional de Energía Atómica, de la Comisión Internacional para la Protección Radiológica y demás organismos Internacionales especializados." (Lo resaltado es propio).

De la lectura armónica del conglomerado normativo expuesto se colige, que la Comisión de Energía Atómica tiene en la materia una función de asesoramiento, sea de consejo mediante informes o recomendaciones con respecto al Ministerio de Salud y nunca una potestad para obligar a esta Cartera a tomar las medidas que considere pertinentes en materia de seguridad radiológica.

c) En este sentido, esta Procuraduría considere que para que esa Comisión posea los mecanismos legales para asumir plenamente la responsabilidad de ejercer de la manera pretendida todo el control relativo a la radio protección a nivel nacional tanto público como privado, además de asumir las potestades de policía que el Ministerio de Salud tiene en la materia, sería necesario que todas las disposiciones normativas tanto de la Ley Básica de Energía Atómica para Usos Pacíficos, de la Ley General de Salud y del Decreto Ejecutivo Nº 11366 de 8 de abril de 1980 (Reglamento de Protección contra la Radiaciones Ionizantes) fueran modificadas, en cuanto le conceden al Ministerio de Salud las atribuciones en la ejecución de los programas de protección contra radiaciones ionizantes y en su lugar se concedieran esas atribuciones o exclusivamente a esa Comisión, o en coordinación con otras instituciones pero siempre tomando a ésta como órgano rector de la política de seguridad radiológica nacional.

d) En respuesta a su penúltima pregunta, consideramos que de acuerdo con lo preceptuado por los artículos 9º de la Ley Nacional de Emergencia (Nº4374 de 14 de agosto de 1969) y 13, 16 del Reglamento de Emergencia Nacional Decreto Ejecutivo Nº 420-T de 13/08/74) la única relación que existe entre esa Comisión y la Comisión Nacional de Emergencia, es una de coordinación y colaboración cuando se presente algún tipo de emergencia de las enunciadas por el artículo 1º de la Ley Nacional de Emergencia pero no les une ningún tipo de vínculo legal en estado de normalidad.

e) En lo tocante a esta última pregunta cabe decir, que de acuerdo con lo preceptuado por el artículo 8º de la Ley Básica de Energía Atómica para Usos Pacíficos, en concordancia con el numeral 190 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública, que regulan la actividad de la Administración por conducta lícita o ilícita, norma o anormal legítima o ilegítima habría que determinar en la especie, en caso de producirse un accidente radiológico, el grado de responsabilidad objetiva en que pudiera haber incurrido esa Comisión en un supuesto concreto, para la cual habría que tomar en cuenta el desarrollo y modo en que ejerció sus funciones de acuerdo con la Ley.

Atentamente,

Lic. Roberto Montero Poltronieri

PROCURADOR CONSTITUCIONAL

vch.