C - 164 - 90

San José, 4 de octubre de 1990

Sr.

Ing. Constantino González M.

Presidente Ejecutivo

Consejo Nacional de Producción

S. D.

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General, doy respuesta a su oficio 1692-90 de 31 de agosto del año en curso, mediante el cual se sirve consultar sobre la posibilidad legal de que la Institución a su cargo otorgue licencias a particulares para la importación de granos a la luz del Convenio de Préstamo para Ajuste Estructural II, aprobado por Ley 7134 de 5 de octubre de 1989.

En primer término, debemos indicar que para evacuar su consulta debemos tener presente además los términos de la Ley 7203 de 19 de setiembre de 1990, o Ley de aprobación del Convenio denominado PL- 480, publicada en el Diario Oficial al Alcance Especial N. 35 de 29 de setiembre de 1990.

La Ley 7134 de cita, aprobó mediante el artículo 1 el Convenio de Préstamo N. 3005-CR y sus anexos suscrito entre la República de Costa Rica y el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento.

En el artículo 2 de dicha Ley se aprobó el Convenio de Préstamo N. CR-C1 suscrito entre el Overseas Economic Corporation Fund y la República de Costa Rica y sus anexos.

Los artículos 3 a 12 de dicha Ley contemplan una serie de disposiciones relativas a la puesta en práctica del Programa de ajuste estructural.

La naturaleza jurídica de las disposiciones contenidas en los convenios puede dar origen a diversas interpretaciones en el tanto se opine que por su contenido deben ser considerados como Convenios Internacionales y por tanto sujetos a la aprobación legislativa en virtud del inciso 4) del artículo 121 de la Constitución Política, o que sean considerados Convenios de Empréstito, sometidos a dicho trámite en virtud del inciso 15 del mismo artículo.

El problema se acrecienta cuando en un mismo Convenio se mezclan disposiciones típicas de un instrumento de empréstito con disposiciones de un claro contenido normativo, propias de un Convenio Internacional.

Precisamente con ocasión de la consulta preceptiva que ordena el inciso a) del artículo 96 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, la Sala Cuarta consideró en la Resolución 1026-90 de las 16:00 del 25 de agosto del año en curso, que el Convenio PL-480 contenía disposiciones de ambos tipos y que por lo tanto estaba sujeto al trámite de las Convenciones Internacionales.

Además de verse sometido este tipo de instrumentos a la consulta preceptiva ante la Sala Constitucional, su aprobación por este mecanismo le confiere a las disposiciones aprobadas un rango superior a la Ley en aplicación del artículo 7 del Texto Fundamental.

De acuerdo con la tesis de la Sala se estaría ante un Tratado cuando en las regulaciones de un empréstito se excedan las previsiones y normativas que le son propias a este mecanismo de crédito público. Esta situación se presenta en forma clara con el Anexo 4 del Convenio aprobado por el artículo 1 de la Ley 7134 y los Anexos 1, 3 y 4 del Convenio aprobado por la Ley 7203.

En el caso de la Ley 7134 podemos decir que los artículos 3 a 12 tienen rango de Ley y no participan del carácter ni de Empréstito ni de Tratado Internacional ya que constituyen un agregado efectuado en forma exclusiva por nuestros legisladores, tal y como se puede apreciar en el expediente de tramitación de dicha Ley.

En lo que respecta específicamente a la consulta por usted planteada, el artículo 10 de la Ley 7134 establece:

"Artículo 10.- La concesión de licencias para la importación de maíz, arroz y frijol a los comerciantes privados, se dará únicamente cuando haya una deficiencia en el suministro nacional, sin importar el tramo de que se trate".

Resulta claro que este artículo trata de precisar los alcances del punto a)-8 del Anexo 4 al Convenio de Préstamo 3005-CR aprobado por el artículo 1 de la Ley 7134 que literalmente establece como condición del mismo: "Que el Prestatario haya adoptado todas las medidas necesarias para permitir a los comerciantes privados importar frijoles, maíz y arroz en caso de insuficientes suministros internos, con inclusión del establecimiento de un sistema de mercado para la concesión de licencias de importación de dichos productos".

A esta formulación genérica el legislador agregó la precisión  contenida en el artículo 10 citado.

Ante estos datos queda absolutamente claro que nuestro ordenamiento establece en forma expresa la posibilidad de que personas privadas participen en la importación de frijoles, maíz y arroz.

En cuanto al ente encargado de extender estas licencias de importación es criterio de esta Procuraduría que de conformidad con los términos del artículo 5 de la Ley Orgánica del Consejo Nacional de Producción, N. 2035 de 17 de julio de 1956 y sus reformas, es a la Institución bajo su cargo que compete dicha atribución.

Esto queda corroborado plenamente con la lectura de las actas legislativas que antecedieron la promulgación de la Ley 7134. Al folio 966 se observa la Carta de Política de Desarrollo del Gobierno de Costa Rica dirigida al Banco Mundial que sirvió como carta de intenciones para la confección del Programa de Ajuste Estructural, cuyo punto 31 dice:

"El Consejo Nacional de Producción otorgará licencias a las empresas del sector privado para la importación de maíz y frijoles". Igualmente luego de preparado el dictamen con la redacción actual del artículo 10, el diputado Monge Sanabria expresó en el Plenario Legislativo: " El Consejo Nacional de Producción será el encargado de otorgar los permisos sobre la base de un sistema de competitividad.." (Folio 1104 del expediente legislativo).

La posición que sostenemos queda reforzada con la entrada en vigencia del Convenio PL-480 aprobado por Ley 7203, cuyo contenido principal y el de los anexos reafirman la intención del Gobierno de Costa Rica de liberalizar en un futuro la importación de granos básicos y limitar el papel del Consejo Nacional de Producción en la comercialización de dichos productos.

Ahora bien, en tanto esta política no se implemente del todo, la importación de arroz, frijoles y maíz (exceptuado el maíz amarillo regulado expresamente en el punto 2 del anexo 3) estará sujeta a la expedición de las respectivas licencias. Tal es la finalidad expresa del artículo 4 de la Ley 7203 de cita, que dispone que en tanto se prolongue la vigencia del Convenio PL-480 el Gobierno de la República no podrá eliminar las licencias de importación y demás restricciones de importación de los granos básicos, incluyendo frijoles, maíz blanco y arroz.

En síntesis, el Consejo Nacional de Producción se encuentra autorizado por el ordenamiento jurídico para expedir a favor de particulares licencias de importación de maíz, frijoles y arroz cuando haya una deficiencia en el suministro nacional. Estas licencias deberá otorgarlas garantizando los principios generales de la contratación administrativa, especialmente en cuanto a la publicidad, la igualdad, la libre concurrencia y la escogencia de las opciones que más convengan al interés público.

Atentamente,

Dr. Rodolfo Saborío Valverde

Procurador Civil

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