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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 199
 
  Dictamen : 199 del 04/12/1990   

C - 199 - 90


San José, 4 de diciembre de 1990


 


Licenciado


Juan Felipe Chacón Herra


Jefe Departamento Nacional de Pensiones


Ministerio de Trabajo y Seguridad Social


S. O.


 


Estimado señor:


Con la aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta al oficio 0064 de 2 de enero de 1990, suscrito por el Lic. Leonardo Crespi Zorino, a la sazón titular de ese Departamento, por medio del cual se formula una consulta a este Despacho, relacionada con los alcances del numeral 14 de la Ley Nº 148 de 23 de agosto de 1943 y sus reformas.


En tal oficio, donde se hace una extensa exposición sobre la problemática que se presenta con la interpretación de la norma en mención (que ha sufrido múltiples y ambiguas reformas) se pregunta lo siguiente: "¿Tienen derecho o no a acogerse a la pensión de Hacienda, las personas que a pesar de no encontrarse laborando en la dependencia protegida al momento en que la misma quedara incorporada al Régimen, sí hubiesen cotizado para el Fondo de Pensiones de Hacienda en determinado tiempo?".


Seguidamente, en el análisis legal de ese Departamento, en lo que interesa, se hace mención del criterio sostenido por la Procuraduría en el dictamen C-401-84 de 26 de diciembre de 1984, en cuanto interpretó los primeros párrafos del numeral 14 citado, luego de su reforma hecha por la norma Nº 48 de la Ley Nº 6700 de 23 de diciembre de 1981 (Ley de Presupuesto para el año 1982).


Con respecto a la cotización que se cuestiona en la consulta, se expresa que en el citado dictamen C-401-84, en lo que interesa, se indicó que "...pueden acogerse a la ley quienes cotizaron para el régimen aunque hayan cesado en el ejercicio de sus funciones, es decir que quienes cotizaron para el fondo de Pensiones de Hacienda en determinado tiempo (debiendo indudablemente entenderse que la cotización fue legal) pueden acogerse a pensión de ese régimen...".


Se señala por el consultante (pag. 6ª que: "...al condicionar la cotización al requisito de que ésta fuera "legal", se estaba aludiendo no a una legalidad en cuanto al procedimiento para obtener la respectiva deducción del salario, sino a una legalidad en cuanto al derecho, sea que la persona cotizante se encontrara cubierta por el Régimen, y en consecuencia legitimada con relación a su cotización".


Tal afirmación posteriormente nos fue explicada verbalmente, indicándose que en criterio de ese Departamento la cotización legal no se debe entender referida propiamente a que existiera una autorización o solicitud formal del servidor para que se le comenzaran a hacer las deducciones por la institución patronal, sino que cotización legal debe entenderse como aquella que efectúa quien está protegido, o sea, quien ya tiene una expectativa de derecho al disfrute posterior del beneficio.


También interesa, dentro de la larga y profunda exposición que se hace en la consulta, y para definir cuáles son los aspectos de mayor interés, transcribir lo dicho en la página 9. Allí, dentro del análisis que se hace al referido dictamen C-401-84, se expresa, en lo que interesa, que: "...vale aclarar que al analizar el citado Ex-Procurador qué funcionarios del Ministerio de Hacienda -a los que los toma como paradigma para mayor facilidad expositiva- tiene derecho a pensión de acuerdo al parágrafo primero del segundo párrafo del artículo 14 (Ley de Pensiones de Hacienda), y de determinar que "la norma contempla a los servidores del Ministerio que fueron nombrados en ese Despacho antes del 14 de setiembre de 1969 y que, a la fecha de pensionarse, seguían laborando en él" (Pronunciamiento supracitado C-401-84), no debe entenderse que eludía el requisito de que fueran servidores del Ministerio dicho también a la fecha de vigencia de la respectiva norma. En efecto, está por demás señalar que sus palabras no pretendían indicar que habiendo sido funcionaros del Ministerio de Hacienda antes del 14 de setiembre de 1969 y ostentando la misma calidad a la fecha de la solicitud de la pensión, ésta fuera procedente aunque no hubiera sido funcionario de la dependencia a la fecha de vigencia de la norma general Nº 48 de la Ley Nº 6700 de 14 de diciembre de 1981 -requisito éste que se da por sobreentendido-, por cuanto ello conllevaría a que una serie de exfuncionarios que prestaron sus servicios en años en que la dependencia no estuvo cubierta (y por tanto ellos tampoco), adquirieran el derecho con sólo reingresar a ella con posterioridad a que la misma quedara protegida".


Se expresa luego que: "la improcedencia que señalamos líneas arriba resalta aún más a la luz del párrafo segundo in fine del artículo 14 - que se encuentra igualmente redactado en tiempo presente-, ya que de mantenerse la tesis cuestionada, todo funcionario nombrado en cualquier dependencia del Estado antes del 14 de setiembre de 1969 gozaría de la pensión con sólo trasladarse a laborar en cualquiera de las dependencias protegidas (Asamblea Legislativa, Contraloría, Hacienda, Ministerio de Agricultura y Ganadería, etc.) con anterioridad a solicitar la misma".


Y más adelante (páginas 10 y 22), en lo que interesa, se expresa que:


"...lo que sostuvimos páginas atrás es que una persona incluida dentro del Régimen de Hacienda puede trasladarse a trabajar a una dependencia del Estado no cubierta, o bien a la empresa privada, y posteriormente acogerse a la pensión; y no que una persona no cubierta se traslade a una institución cubierta -con posterioridad a que la misma quedara protegida-. y por ese hecho se le pueda acreditar el beneficio jubilatorio...El otorgar la pensión en tales casos anómalos conllevaría a decir que todos aquellos exfuncionarios que prestaron servicios en una institución que posteriormente llegara a estar cubierta por el Régimen, pueden adquirir derecho a la pensión con sólo cotizar para el fondo desde el momento en que tengan conocimiento del tal cobertura".


Hecha la anterior referencia a los conceptos expresados en la exposición de ese Departamento, procederemos seguidamente al análisis de la consulta. Para tal efecto, haremos referencia por separado a los dos aspectos de interés, a saber: 1- alcances del concepto "cotización legal" en el dictamen C-401-84 de 26 de diciembre de 1984; y 2- oportunidad en que se debe cumplir con el llamado requisito de la "actualidad".


1-      Con respecto a lo que debe entenderse por "cotización legal"


Según se vio, en el dictamen C-401-84 de repetida cita, se expresó que "...quienes cotizaron para el fondo de Pensiones de Hacienda en determinado tiempo (debiendo indudablemente entenderse que la cotización fue legal), pueden acogerse a pensión de ese Régimen...". Cabe agregar que una expresión similar se utilizó en el penúltimo párrafo del referido dictamen (donde se analizó el párrafo segundo in fine del artículo 14), al expresarse que: "...también tendrán derecho, a pesar de no laborar allí, si en alguna oportunidad fueron legalmente cotizantes del fondo...".


Sobre este punto en concreto, consideramos que la solución jurídica no ofrece mucho problema, dada la sujeción al principio de legalidad que priva en la Administración Pública, cuya observancia en el reconocimiento de los beneficios de pensiones, es incluso más estricta. En efecto, uno de los principios fundamentales que recoge nuestra legislación en esa materia en los distintos regímenes especiales de pensión, es que para quedar cubierto y, por ende, cotizar válidamente, se debe cumplir con  un determinado tiempo de servicios en las instituciones protegidas, y que, generalmente se ha fijado en diez años.


Ese supuesto estaba claramente contenido en el texto original del numeral 4º de la Ley de Pensiones de Hacienda, pero por razones que no viene al caso comentar, fue modificado inexplicablemente y ha dado lugar a serios problemas para la determinación de la cobertura (y, por consiguiente, del derecho al beneficio en el futuro) en muchos casos.


Sin embargo, y aparte de la situación comentada, definitivamente no existe ninguna razón, lógica ni jurídicamente válida, que pueda fundamentar la posibilidad de pensionarse en este régimen (o en cualquier otro) si se cotizó en forma irregular, o sea, sin que la persona hubiera adquirido ya la expectativa de pensionarse una vez cumplidos los requisitos de edad y tiempo de servicio exigidos por la ley.


Suponemos que los problemas de este tipo que en la práctica se presentan, son producto del absoluto desorden que ha imperado en ese régimen (derivado de la práctica legislativa de introducir reformas en esa legislación en forma antitécnica) y que ha provocado que en muchos casos la institución patronal (ya sea oficiosamente o a instancia del servidor) comience a deducir cuotas en casos en que no procede, Sin embargo, - repetimos- tal situación antijurídica no podría amarrar a los organismos encargados de declarar el derecho al beneficio. En ese sentido, y como complemento del indicado principio rector (el de legalidad), cabría agregar que, como rezan los conocidos adagios jurídicos. "El error no crea derecho", y "No se pueden alegar derechos adquiridos contra la ley".


Sólo resta agregar que incluso este Despacho ya había externado criterio en el sentido apuntado, cuando en el dictamen C-291-83 de 26 de agosto de 1983, rendido a solicitud de la Asesoría Jurídica del Ministerio de Agricultura y Ganadería sobre una situación similar a la presente, en lo que interesa, sostuvo que: "Al ser derogada esta norma en forma expresa por la Ley Nº 6870 citada supra, cesó su vigencia, razón por la cual no puede ser aplicada para casos futuros ni para nuevas situaciones jurídicas, aunque a los servidores de ese Ministerio se les haya hecho y se les continúe haciendo los rebajos correspondientes al Régimen de Pensiones de Hacienda, pues este simple hecho, no tiene el carácter de un presupuesto jurídico que configure un derecho subjetivo que sirva de fundamento para acogerse a la Pensión de Hacienda". (El subrayado es nuestro).


2- Oportunidad en que se debe cumplir con el requisito de la "actualidad":


Con respecto a este punto, como es del conocimiento de ese Departamento, en la práctica se ha presentado una serie de reclamos administrativos, que al no obtener acogida en esa sede, han originado una serie de juicios ante los Tribunales de Trabajo, formulados por personas que pretenden el beneficio.


Desde luego que la solución al problema en este caso sí es sumamente difícil, debido a que por una de esas reformas del todo antitécnicas (hecha por la norma general Nº 48 -norma atípica- de la Ley Nº 6700 de 23 de diciembre de 1981), en forma también inexplicable, se suprimió del texto de la segunda parte del párrafo primero del numeral 14 el término "actuales".


La posición de nuestros tribunales, en las instancias inferiores, no había sido del todo uniforme, dada la dificultad que encierra la interpretación de ese texto, cabe acotar que por estar pendiente de resolución judicial definitiva este punto, y siguiendo un criterio institucional de la Procuraduría en esos casos, debimos suspender la respuesta a la consulta.


Sin embargo, a estas alturas, ya existe criterio de nuestro más alto tribunal en la materia, en efecto, y aunque no se haya notificado la respectiva resolución a esta Procuraduría, en un juicio ordinario seguido ante el Juzgado Primero de Trabajo de esta ciudad, expediente Nº 642-89 donde se discutía precisamente este punto, en el Voto Nº 170 de 14:40 hrs. del 31 de octubre de 1990, la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, revocó la sentencia de segunda instancia, y confirmó el fallo de primera instancia (Nº 53-90 de 14:10 hrs. Del 29 de enero de 1990), que, en lo que interesa, expresó: "Considera la suscrita que lleva razón el Representante del Estado, al oponerse a las pretensiones del actor, toda vez que éste demostró que laboró tan sólo tres años en el Ministerio de Agricultura, cuando no existía norma que incluyera a los empleados de este Ministerio dentro del régimen de Pensiones de Hacienda. Si con posterioridad, sea en el año mil novecientos ochenta y cuatro, cuando él no era funcionario, se adicionó el artículo citado, carece de derecho para acogerse al sistema de pensiones que se solicita. El sólo hecho de haber laborado para El Estado antes de mil novecientos sesenta y nueve, no confiere derecho al gestionante, pues la norma es clara en beneficiar a los que se encontraban al momento de dictarse la ley laborando en las instituciones que la norma señala. Aun cuando en la reforma por ley 6700 no se indique o se suprima el término actual, del resto de la redacción de ese artículo, se infiere que es para los funcionarios en servicio, al utilizar los vocablos "funcionarios" y "empleados". Las personas que no estuvieran laborando en ese momento no tendrían tal categoría y por lo tanto no califican para merecer el beneficio del régimen de hacienda. Además de lo anterior, no puede analizarse este sistema tomando en cuenta únicamente un artículo reformado poco técnicamente, para interpretar el todo de la ley, sino que las reformas deben estudiarse en el conjunto y en concordancia con el espíritu de esa legislación". (El subrayado es nuestro).


Cabe indicar que el anterior criterio jurisdiccional, en el sentido de que la oportunidad en que se debía estar sirviendo para una de las instituciones protegidas por el régimen de Hacienda, era a la fecha en que entró en vigencia la ley que cubrió a sus servidores, también fue seguido por la jurisprudencia administrativa de la Procuraduría.


En efecto, en el dictamen C-081-82 de 28 de abril de 1982 (cuya posición fue reiterada en el C-227-82 de 14 de setiembre de 1982) se expresó, en lo que interesa, que: "...los servidores de la Asamblea Legislativa que ya laboraban allí al emitirse la ley, pueden disfrutar de la pensión de Hacienda siempre y cuando los mismos hayan sido nombrados en cualquier dependencia del Estado antes del 14 de setiembre de 1969...".


Interesa también transcribir parte de lo expresado en el citado dictamen C-227-82, donde se señaló que: "...cabe señalar que la norma 48 transcrita supra, debe entenderse en el sentido de que los servidores del Ministerio de Hacienda que tienen derecho a disfrutar de la pensión de ese régimen, son aquellos que han sido nombrados en cualquier dependencia del Estado antes del 14 de setiembre de 1969, siempre y cuando al promulgarse la Norma General del Presupuesto referido, ya estuvieran laborando en la Asamblea Legislativa, en el Ministerio de Hacienda, en la Contraloría General de la República, o en cualquiera de las otras entidades públicas mencionadas por leyes conexas...interpretar lo contario equivaldría a permitir que una serie innumerable de servidores nombrados en cualquier dependencia del Estado antes del 14 de setiembre de 1969, disfrutaran de la Pensión de Hacienda, con sólo trasladarse a laborar en cualquiera de las dependencias públicas numeradas anteriormente...". (El subrayado es nuestro).


También, en el dictamen C-289-85 de 21 de noviembre de 1985, para lo que aquí interesa, se sostuvo que:


"Consecuentemente...este segundo párrafo no ampara a aquellos servidores que con anterioridad a la fecha de vigencia de la ley Nº 6741 de 4 de mayo de 1982, hubieren servido en el Tribunal Supremo de Elecciones o en el Registro Civil...".


Cabe agregar finalmente que también en forma reciente, en el dictamen C-039-89 de 21 de febrero de 1989 se siguió el criterio apuntado.


Dejo en la anterior forma contestada la consulta de ese Departamento, y sin otro particular suscribo, atentamente,


Lic. Ricardo Vargas Vásquez


PROCURADOR ASESOR


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