C - 016 - 91

4 de febrero de 1991

Ingeniero

Juan Rafael Lizano S.

Ministro de Agricultura y Ganadería

S. D.

Estimado señor:

            Me refiero a su atento oficio Nº 066-DM de 25 de enero último, mediante el cual consulta a esta Procuraduría si es factible modificar administrativamente el contrato de préstamo suscrito entre el Gobierno de Costa Rica y el Banco Centroamericano de Integración Económica, aprobado por Ley Nº 6842 de 11 de enero de 1983, a fin de financiar con el monto del préstamo, el proyecto de prevención contra la Broca del Café, plaga que amenaza la producción cafetalera.

            Considera este Organismo que la respuesta a su interrogante debe tomar en cuenta no sólo los términos del contrato suscrito, sino también la naturaleza jurídica de los contratos de préstamo.

            Este aspecto de la naturaleza del préstamo ha provocado discusión por dos razones: la aprobación por ley del contrato de préstamo financiado con crédito externo y la posible participación de un sujeto de Derecho Internacional. No obstante, ese aspecto ha sido resuelto en forma definitiva por la Sala Constitucional, en Voto Nº 1027-90 de 17:30 hrs. de 29 de agosto de 1990, que consideró que los contratos de préstamo constituyen contratos administrativos. Señaló la Sala:

"... si bien nuestra Constitución ha considerado conveniente regular los empréstitos en una categoría especial, pasando de un sistema de autorización previa al Poder Ejecutivo para negociarlos, a la exigencia de una votación legislativa calificada para su aprobación en ciertos casos empréstitos en el exterior (artículo 121, inciso 15.2)-, lo cierto es que, al no ser ni poder ser confundidos con tratados internacionales, no pueden tener otra naturaleza general que la de los contratos públicos sujetos a aprobación de la Asamblea Legislativa (regulados en lo general por los artículos 124, párrafo 2º y, en su caso, 121, inciso 14º o 140, inciso 19º)."

"Durante algún tiempo se puso en duda y hasta se calificó erróneamente la naturaleza de tales instrumentos como lo que se denominó "contrato-leyes", a los que incluso se llegó a atribuir, a la vez, la inmutabilidad del contrato y la superioridad de la ley. Sin embargo, las reformas introducidas a los artículos 10, 1045, 124, y 140 inciso 19º de la Constitución (ley cit. 5702 de 5 de junio de 1975), establecieron claramente su carácter y régimen jurídicos, meramente "administrativos", así como la naturaleza y efectos de la intervención de la Asamblea en la aprobación de los mismos, no como ejercicio de su función legislativa plena-formal y material-, sino en una de carácter tutelar y, por ende, legislativa formal, pero administrativa material...

"De la misma manera, mutatis mutandi, la aprobación que la Asamblea Legislativa dé a los empréstitos y otros convenios que se relacionen con el crédito público de conformidad con el artículo 121 inciso 15º de la Constitución, no les altera su naturaleza administrativo- contractual, ni les exime de su régimen jurídico- administrativo, ni, por ende, les confiere el carácter de las leyes, aunque sí lo tenga la que los aprueba en sí. Es evidente que tal aprobación legislativa corresponde más bien a una función tutelar, en ejercicio de un control político sobre el endeudamiento del Estado, que fue una de las preocupaciones del constituyente de 1949; de allí también la exigencia de una votación calificada para el endeudamiento externo..."

            Es claro que esa naturaleza jurídica debe ser tomada en cuenta al analizar lo dispuesto en el artículo VIII. Sección ocho punto 2,b) del Contrato de préstamo que nos ocupa, que en lo pertinente establece:

"Todos los representantes, a menos que se dé aviso contrario al Banco, podrán convenir, a nombre del Prestatario, cualesquiera modificaciones o ampliaciones a este Contrato, siempre que no se varíen sustancialmente las obligaciones de las partes conforme al mismo..."

            De conformidad con esta disposición, el carácter de contrato administrativo no otorga al Ministerio la potestad de modificar unilateralmente el contrato de préstamo; potestad que va, empero, implícita en los contratos administrativos. Y es que una potestad de modificar unilateralmente un contrato de préstamo no se conforma con la condición que ocupa el Gobierno en el préstamo: sea su posición de deudor, incompatible con el ejercicio de potestades públicas respecto del acreedor. Lo anterior máxime si se considera que el acreedor es un sujeto de la comunidad internacional, como es el caso del Banco Centroamericano de Integración Económica.

            Además el texto transcrito es claro en cuanto a que las modificaciones o ampliaciones deben ser "convenidas" por las partes.

            Pero estas "partes" no tienen tampoco una posibilidad ilimitada de modificar el contrato. Por disposición de éste, las partes no pueden modificar sustancialmente las obligaciones contractuales, algunas de las cuales se refieren a las condiciones financieras del préstamo: tasa de interés, comisiones, etc; factores que explican la necesidad de un control legislativo.

            Asimismo, el contrato está referido y por ello se dio la aprobación legislativa, a la protección del café, uno de nuestros principales productos de exportación y un artículo de consumo básico en el país. Es claro que las ampliaciones del objeto que se convengan deben estar, entonces, referidas a ese objetivo último que explica el compromiso financiero contraído por el Estado. De modo que no sería posible modificar el contrato de préstamo para que sus fondos sean empleados en fines diferentes a la protección directa de ese cultivo, esencial para el país y cuyas enfermedades pueden ocasionar graves trastornos económicos y sociales.

            En el tanto en que esa finalidad se mantenga y la ampliación del objeto no entrañe una alteración sustancial de las obligaciones de las partes, no se infringirían los límites originalmente pactados ni se requeriría una nueva aprobación legislativa. Esto último tomando en cuenta que al aprobar el contrato de préstamo sin hacer reserva alguna, la Asamblea Legislativa aprobó implícitamente la posibilidad de modificación o ampliación de los términos del contrato.

            No omito manifestarle que el monto respectivo del préstamo debe ser previsto en la Ley de Presupuesto, sea ordinario o extraordinario, según corresponda conforme lo preceptúa el texto constitucional y lo regulan las leyes financieras.

CONCLUSION

            Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que: en la medida en que la ampliación de objeto que se proponen las partes se ajusta a la finalidad última del financiamiento otorgado y a lo dispuesto en la Sección VIII, punto 2 b) del Contrato de Préstamo, suscrito entre el Gobierno de la República y el Banco Centroamericano de Integración Económica, aprobado por Ley Nº 6842 de 11 de enero de 1983, dicha ampliación no requiere aprobación legislativa.

Del señor Ministro, muy atentamente,

Lic. Adrián Vargas Benavides

PROCURADOR GENERAL DE LA REPUBLICA

pcm.