C-150-1992

San José, 11 de setiembre de 1992

 

Señor

Gerardo José Alvarado M.

Director Ejecutivo

Oficina del Arroz

S. D.

 

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a las consultas planteadas por su estimable dependencia mediante oficios Nº D.E. 384/92 y D.E. 410/92, advirtiendo que las contestamos conjuntamente por versar ambas sobre la misma materia.

 

ASPECTOS CONSULTADOS

Se solicita rendir dictamen técnico jurídico sobre:

 

1) Si el pronunciamiento C-059-92 de esta Procuraduría, que adicionó el C-164-90 anterior en el sentido de que existe una "competencia compartida" entre el Consejo Nacional de Producción y la Oficina del Arroz para el otorgamiento de licencias de importación de arroz a particulares, se sigue o no que tal competencia incluye concretamente las importaciones de arroz pilado. Y,

2) ¿Cuáles son las responsabilidades de la Junta Directiva de la Oficina del Arroz frente al decreto ejecutivo Nº 21095-MAG-MEIC de 17 de julio de 1992?

 

ANALISIS JURIDICO

 

A. Sobre el otorgamiento de licencias de importación

 

Sobre el problema del otorgamiento de permisos de importación de arroz a particulares, el pronunciamiento C-164-90 de 4 de octubre de esta Procuraduría General concluyó:

 

"En síntesis, el Consejo Nacional de Producción se encuentra autorizado por el ordenamiento jurídico para expedir a favor de particulares licencias de importación de maíz, frijoles y arroz cuando haya una deficiencia en el suministro nacional. Estas licencias deberá otorgarlas garantizando los principios generales de la contratación administrativa, especialmente en cuanto a la publicidad, la igualdad, la libre concurrencia y la escogencia de las opciones que más convengan al interés público."

 

Por su parte, el dictamen C-059-91 de 18 de abril de 1991 expresó:

"En nuestro caso, el Consejo Nacional de Producción y la Oficina del Arroz tienen una competencia compartida en el otorgamiento de licencias de importación de arroz a particulares, que deben coordinar a través de mecanismos creados en forma conjunta. Queda así adicionado el dictamen No. C-164-90 de 4 de octubre de 1990".

 

En la primera consulta de interés, se solicita aclarar si estas conclusiones, que resultan aplicables a las importaciones de arroz en general (esto es, sin especificación de sus características), resultan plenamente válidas para el caso concreto del arroz industrializado (pilado). Sobre el particular, la asesoría legal de esa oficina se expresa de la manera siguiente:

 

"Este Departamento luego del análisis realizado concluye que, es viable que el Consejo Nacional de Producción gestione importación de arroz pilado, ya que esto en nada violenta la competencia compartida que tanto se cita, que se refiere a los casos de importación de arroz granza, único que alcanza las facultades de la Oficina del Arroz.

Por último, repetimos, no debe olvidarse que en todo momento la determinación real de la necesidad de una importación, llámese pilado o granza, por desabastecimiento, es competencia exclusiva de la Oficina del Arroz, al ser la única que maneja la información técnica suficiente para poder determinarlo".

 

Sobre el tema, y de conformidad con lo previsto por la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se confirió audiencia al Consejo Nacional de Producción, recibiéndose el pronunciamiento DAJ Nº 489-92 de su Dirección de Asuntos Jurídicos, que concluye, en resumen, así:

 

"El artículo 10 de la Ley de Creación de la Oficina del Arroz otorga como atribución a esa Oficina el ejecutar importaciones de arroz. No hace la distinción y no consideramos pausible (sic) que se haga por vía de interpretación. De tal manera la Oficina podría importar u otorgar licencias para arroz en granza o pilado. (...)

Ello nos conduce a suponer que el criterio C-059-91 de la Procuraduría en los términos que esta Asesoría solicita sea interpretado, debiera hacerse extensivo al arroz pilado. (...)

El GATT, por referencia del artículo 5 de la Ley 7203 (PL480) otorga al Poder Ejecutivo, mediante decreto, la facultad de eliminar las licencias de importación. La Asamblea Legislativa en su artículo 5 varió las competencias de los entes involucrados y estableció que con relación a la globalidad de los granos básicos, se atendería a lo dispuesto por el GATT. La Asamblea (sic) Legislativa, otorgó el mecanismo legal a través del artículo 5 para que el Poder Ejecutivo, vía decreto ejecutivo, es decir ejecutar la Ley 7203, implemente el sistema de eliminación de licencias.

En virtud de los decretos 21095 MAG-MEIC y 21432 MAG-MEIC, el planteamiento de la O del Arroz (sic), carece de interés actual." (en esta y en todas las citas literales siguientes, los paréntesis y puntos suspensivos no son del original).

 

Para un mejor entendimiento del problema planteado, examinaremos primeramente el conjunto normativo referente a la importación de arroz y al otorgamiento de licencias.

 

En primera instancia, el legislador había asignado al Consejo Nacional de Producción todas las funciones referentes a garantizar un adecuado suministro a la población de los artículos básicos de consumo popular (incluyendo, desde luego, al arroz). Encontramos así que su Ley Orgánica, Nº 2035 de 17 de julio de 1956 y sus reformas, dispone que esa entidad debe efectuar importaciones o exportaciones para mantener una oferta que satisfaga el consumo nacional, impida la escasez y garantice la estabilidad de los precios (artículo 5, inciso ñ).

 

Las atribuciones de seguridad alimentaria del CNP (aún vigentes) complementan en gran medida a su otra finalidad principal: la del fomento de la producción agropecuaria y marina (artículo 3 ibidem). Bajo este esquema, el CNP debe estimular la producción nacional de los artículos básicos de su giro, a fin de proteger la seguridad alimentaria del país; pero, en aquellas situaciones en que no resulte dable cubrir la demanda interna total con producción nacional, debe esa entidad recurrir a la importación, para satisfacer así tanto las necesidades de consumo de la población de artículos vitales, como la estabilidad de sus precios.

 

Sin embargo, es necesario recordar que el sentido de la existencia del CNP, que forma parte de la estrategia de desarrollo nacional concebida desde su fundación, no es la de suplir con el paternalismo estatal al esfuerzo que pueda desarrollar el propio sector productivo nacional. En principio, el continuado fomento de determinados sectores económicos de la agricultura o de la ganadería debe mantenerse hasta tanto dicha actividad esté en condiciones de organizarse y operar en forma autónoma.

 

El caso prototípico de lo expresado es, precisamente, el del arroz. Se trata de una actividad productiva vital para el país, por constituir uno de los principales (sino el principal) componente de la dieta de los costarricenses. Durante muchos años, el CNP vino dando impulso a su cultivo, del mismo modo que lo hizo y sigue haciendo para otros productos. No obstante, la creación en 1985 de la Oficina del Arroz respondió, precisamente, al convencimiento de que la actividad había crecido ya al punto de ser capaz de bastarse a sí misma. En consecuencia, la Oficina se funcó con el sentido de fungir como un centro aglutinador y coordinador de los esfuerzos del sector productivo de arroz, que incluye tanto a quienes lo cultivan como a quienes lo industrializan.

 

Bajo esta tónica, el legislador señaló a la Oficina del Arroz una clara potestad de imperio, la de "Dirigir, reglamentar y ejecutar la exportación y la importación, de arroz".

 

No se desprende de la ley constitutiva de la Oficina, Nº 7014 de 28 de noviembre de 1985, que la intención del legislador haya sido la de, además, sustraerle las funciones del CNP en cuanto a garantizar el abastecimiento entero de arroz y estabilizar su precio, para trasladárselas a la nueva entidad. No creemos que la posibilidad que da la referida ley a la oficina de importar arroz pueda interpretarse de ese modo. Por tanto, si bien el Consejo quedó liberado de la tarea de fomentar y organizar la producción e industrialización del grano (atribución que corresponde ahora a la Oficina del Arroz), retiene plenamente sus facultades relativas a la seguridad alimentaria de la ciudadanía y a la normalización de precios.

 

Este es, precisamente, el origen de lo que los dictámenes previos de esta Procuraduría ha llamado la "competencia compartida" de la Oficina del Arroz y del CNP en materia de importaciones, sean éstas directas o mediante el otorgamiento de permisos a particulares. Se trata, efectivamente, de necesarias relaciones de coordinación administrativa, en virtud de las cuales -a fin de satisfacer adecuadamente las exigencias de lo que corresponde a cada institución tutelar- deben ambas sincronizar sus programas de importación en caso de desabastecimiento, para efectos de no perjudicar ni a la actividad productiva ni al consumo nacional.

 

No corresponde a este despacho determinar cómo deben ambas entidades desarrollar esa coordinación, por constituir un aspecto particular de sus respectivos gobiernos, necesariamente flexible y que debe adecuarse a cada circunstancia.

 

Ahora bien, no se desprende explícitamente de ninguna de las dos leyes (la Orgánica del CNP o la constitutiva de la Oficina del Arroz) la posibilidad de otorgar licencias a particulares para efectos de realizar importaciones o exportaciones de los productos de su giro (1). Por lo tanto, visto exclusivamente a la luz de estas normativas, tal modalidad constituiría una declinatoria de competencia contraria a la ley (2).

 

(1)Si bien la ley del CNP (artículo 5, inciso ñ) habla de una posibilidad de intermediación que no juzgamos equivalente a la figura del licenciatario. Por su parte, el uso del término "ejecutar" en el ya citado artículo 10 de la ley de Ofiarroz, hace suponer, a falta de mayor calificación y con observancia del principio de legalidad administrativa, el deber de efectuar las importaciones de manera directa e intransferible.

(2)Artículo 66.1 de la Ley General de la Administración Pública.

 

En sentido cronológico, la primera mención explícita a nivel de ley que encontramos con relación a las referidas licencias, se encuentra en el Convenio de Préstamo para Ajuste Estructural II, ley Nº 7134 de 5 de octubre de 1989 (conocido como "PAE II"), al establecer en su Anexo 4 los siguientes compromisos:

 

"a) Con relación a la entrega del Segundo Tramo:

(...)

8. Que el Prestatario haya adoptado todas las medidas necesarias para permitir a los comerciantes privados importar (...) arroz en caso de insuficientes suministros internos, con inclusión del establecimiento de un sistema de mercado para la concesión de licencias de importación de dichos productos.

(...)

b) Con relación a la entrega del Tercer Tramo:

3. Que el Prestatario haya continuado concediendo licencias para permitir a los comerciantes privados importar (...) arroz". ("el Prestatario" es el gobierno costarricense).

 

A lo anterior, nuestros legisladores dispusieron añadir la precisión siguiente:

 

"Artículo 10.- La concesión de licencias para la importación de (...) arroz (...) a los comerciantes privados, se dará únicamente cuando haya una deficiencia en el suministro nacional, sin importar el trabajo de que se trate."

 

Como se ve, ninguna de las disposiciones transcritas resuelve con claridad el punto. Por sí, el texto del Convenio no resulta suficiente para entender autorizada la facultad de otorgar permisos de importación. De toda suerte, nótese que el compromiso allí señalado es el de adoptar "todas las medidas necesarias" para otorgar las licencias, lo cual supone la necesidad de tomar disposiciones adicionales para ajustar la legislación según fuese necesario. En cuanto al artículo 10 también transcrito, sí puede interpretarse que existe una efectiva autorización legislativa, en virtud del aforismo jurídico según el cual el legislador, cuando señala los fines, autoriza los medios. No obstante, no indica cuál sería la entidad u órgano encargado de ejercer dicha atribución.

 

Poco menos de un año después, se promulgó el "Convenio entre el Gobierno de los Estados Unidos de América y el Gobierno de Costa Rica para la Venta de Productos Agrícolas", ley Nº 7203 de 19 de setiembre de 1990 (conocido como "PL-480"). Dicho instrumento, en su Capítulo II "Disposiciones particulares", Punto V ("Medidas de autoayuda"), indica:

 

"B.- El Gobierno de Costa Rica conviene en llevar a cabo las siguientes actividades y al hacerlo se compromete a proporcionar los recursos financieros, técnicos y administrativos necesarios para su ejecución:

1) (...)

2) Importación de maíz, frijoles y arroz.

El GCR continuará con la reducción de las distorsiones en el precio y mercadeo del maíz, frijol y arroz limitando el papel del CNP en la comercialización de estos granos. Con este fin, el GCR eliminará las licencias de importación y todas las otras restricciones no tarifarias sobre la importación de frijoles, maíz y arroz"

 

Posteriormente se indica, en el Anexo 1, "Memorandum de Entendimiento del Convenio de Venta P.L. 480 Título I del Año Fiscal 1990", lo siguiente:

 

"Metas de cumplimiento relacionadas con las medidas de autoayuda establecidas en el Convenio de Venta PL-480 Título I del Año Fiscal de 1990.

1. (...)

2. Importación de maíz, frijoles y arroz.

(...)

Metas de cumplimiento.

El papel del CNP deberá estar limitado a asegurarse de que exista suficiente abastecimiento en el país y que se reduzca la divergencia entre los precios de sustentación para los productores nacionales y los precios en el mercado internacional de estos tres granos básicos. Para aceptar ese rol revisado, el CNP emprenderá una serie de recopilación de datos y actividades que faciliten la importación.

1) Al respecto, el GCR eliminará todos los permisos de importación, otras restricciones no tarifarias, incluyendo impuestos sobre la importación de granos básicos incluyendo frijoles, maíz y arroz empezando con la eliminación de todas las otras restricciones para el maíz del 30 de diciembre de 1990, y subsecuentemente eliminando todas las restricciones sobre la importación de arroz y frijoles.

(...)."

 

No obstante lo anterior y con posterioridad a la firma del Convenio, aunque siempre dentro del texto de lo ratificado por el legislador, se dispuso agregar un Anexo 3, "Enmienda e Interpretación del Texto del "Convenio Entre el Gobierno de los Estados Unidos de América y el Gobierno de Costa Rica para la Venta de Productos Agrícolas", en el cual se modifica lo inicialmente pactado para, en su lugar, señalar que:

 

"2) Los aquí firmantes acuerdan que el Anexo I del Memorandum de Entendimiento, Punto 2 'Importación de Maíz, Frijoles y Arroz', punto de referencia (I), se enmienda para leerse como sigue:

(...)

3) Los aquí firmantes acuerdan, en consecuencia, señalar que las estipulaciones citadas anteriormente significan que no existe una obligación por parte del Gobierno de Costa Rica para eliminar, dentro de un plazo determinado, las licencias de importación y otras restricciones no tarifarias sobre el maíz blanco, arroz y frijoles."

 

Nuevamente, el legislador nacional acordó agregar al texto del Convenio dos directrices precisas:

 

"Artículo 4º.- Mientras dure la vigencia de este convenio, el Gobierno de la República de Costa Rica no podrá eliminar las licencias de importación y demás restricciones de importación de los granos básicos, incluyendo frijoles, maíz blanco y arroz: (...).

Artículo 5º.- Es entendido que, en el momento en que Costa Rica apruebe el Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio (GATT), la política que se aplicará en relación con la totalidad de los granos básicos será la regulada en ese convenio,..."

 

Quedó completamente claro, pues, que -cuando menos durante el transcurso del interín necesario para que se produjese la adhesión de Costa Rica al GATT- la voluntad del legislador era la de que se continuara otorgando permisos de importación; vale decir, que el Estado mantuviese el ejercicio de su poder regulador de la materia.

 

Es precisamente dentro de este marco legislativo que se emite el primer dictamen de la Procuraduría General de la República sobre esta cuestión, el C-164-90, que aclara que el Consejo Nacional de Producción puede brindar los permisos de importación de arroz bajo las condiciones allí estipuladas.

 

Mediante ley Nº 7207 de 24 de octubre de 1990 se formalizó la "Ratificación del Protocolo de Adhesión de Costa Rica al Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT)". Sobre la materia de interés, en dicho instrumento se señala lo siguiente:

 

"1.- A partir del día en que entre en vigor el presente Protocolo de conformidad con el párrafo 8 (3), Costa Rica será parte contratante del Acuerdo General en el sentido del artículo XXXII de dicho Acuerdo, y aplicará a las partes contratantes, provisionalmente y con sujeción a las disposiciones del presente Protocolo:

 

(3)"...a los treinta días de haberlo aceptado Costa Rica" Puesto que la ley 7207 rigió desde su publicación en el Alcance Nº 44 a La Gaceta Nº 223 del 23 de noviembre de 1990, puede estimarse que el Protocolo entró en vigencia el 23 de diciembre siguiente. (4)Dicha Parte II contiene, en lo que aquí interesa, al Artículo XI, "Eliminación general de las restricciones cuantitativas", que incluye a las licencias de importación y otras barreras no arancelarias.

 

a) (...)

b) la Parte II del Acuerdo General en toda la medida que sea compatible con su legislación vigente en la fecha del presente Protocolo (4).

 

(4)Dicha Parte II contiene, en lo que aquí interesa, al Artículo XI, "Eliminación general de las restricciones cuantitativas", que incluye a las licencias de importación y otras barreras no arancelarias.

 

(...)

4.- Como se indicó en el párrafo 50 del documento L/6589, Costa Rica continuará eliminando gradualmente los permisos de importación actuales, y cualquier restricción relativa a licencias de importación y restricciones cuantitativas, y completará su eliminación durante los cuatro años siguientes a la fecha de adhesión de Costa Rica al Acuerdo General (5), a partir de la cual tales medidas adicionales serán aplicadas solamente en la forma estipulada en los artículos del Acuerdo General, y las restricciones que permanezcan después de esa fecha serán dadas a conocer y justificadas en conformidad con las obligaciones del GATT. Si esto no se logra, el tema será reexaminado por las PARTES CONTRATANTES."

 

(5) Esto sería el 23 de diciembre de 1994

 

Como se puede ver, el Protocolo de Adhesión al GATT, nuevamente, establece tan sólo un compromiso de supresión de las licencias existentes en Costa Rica, para cuyo cumplimiento se fija un plazo de cuatro años. Es decir, no hay una derogatoria explícita, que pueda servirnos de fundamento para sostener que, a esa fecha, se hubiese modificado expresa o implícitamente la legislación vigente en materia de importaciones de arroz. Por tanto, a dicha fecha, el CNP y la Oficina del Arroz retenían de manera íntegra sus atribuciones y poderes legales relativos a la materia.

 

La clara comprensión de lo anterior es necesaria, en efecto, ya que -antes incluso de que apareciera publicado el Protocolo en el diario oficial-, el Poder Ejecutivo promulgó el decreto ejecutivo Nº 20027-MEIC-MAG del 30 de octubre de 1990, que dispone que, ante la insuficiencia en la producción nacional de frijoles, maíz blanco o arroz,

 

"Artículo 2º.- El Ministerio de Economía, Industria y Comercio, en consulta con el Ministerio de Agricultura y Ganadería, determinará las cantidades a importar para cubrir los faltantes..."

 

Juzgamos dicha disposición como absolutamente contraria a la ley, en la medida en que pretende sustraer al CNP y a la Oficina del Arroz el ejercicio de funciones que por ley les estaban asignadas (6) y que permanecían enteramente vigentes. Así lo vino a aclarar el dictamen de esta Procuraduría C-059-91 del 18 de abril siguiente, adicionando al C-164-90.

 

(6)No obstante, como veremos en el párrafo siguiente, este decreto fue implícitamente derogado con posterioridad por el nº 21095-MAG-MEIC.

 

Durante el presente año de 1992, el Poder Ejecutivo emitió el decreto ejecutivo Nº 21095-MAG-MEIC de 24 de junio de 1992, que, en lo conducente, dispone, "Con fundamento en el artículo 140 de la Constitución Política, incisos 3) y 18) y en las leyes Nº 7203 del 19 de setiembre de 1990 y Nº 7207 del 24 de octubre de 1990", lo siguiente:

 

"Artículo 1º.- Se autorizan en forma general, y sin requisito alguno de permiso o licencia previa, la importación y exportación de los siguientes granos básicos: arroz, (...)

Tratándose del Comercio intracentroamericano de productos originarios de los países de la región, los cuales se encuentran exentos del pago de derechos arancelarios, los Ministros de Agricultura y Ganadería y de Economía, Industria y Comercio, mediante una comunicación conjunta que dirigirán a la Dirección General de Aduanas, eliminarán toda clase de permiso previo o licencia comercial para la importación o exportación de los productos indicados en el párrafo anterior, cuando se compruebe que los demás países centroamericanos han eliminado e eliminarán los obstáculos al libre comercio a partir de una determinada fecha." (Este párrafo adicionado por el artículo 1 del decreto ejecutivo nº 21432-MAG-MEIC de 14 de julio de 1992, con vigencia retroactiva a la fecha de publicación del decreto original; este último derogó "cualquier otra disposición que lo contravenga.")

 

Es decir, apoyándose en las disposiciones del convenio PL-480 y del Protocolo de Adhesión al GATT (y con la presumible intención de cumplir con los compromisos allí contraídos), el Ejecutivo, vía decreto, dispuso la eliminación de todas las licencias de importación (aunque sujeto a condición suspensiva en lo que al comercio centroamericano se refiere). Al disponer que, en lo sucesivo, tales operaciones se harían libremente, tácitamente derogó el requerimiento contenido en el decreto Nº 20027-MEIC-MAG, de que los dos Ministerios allí citados debían determinar previamente los montos a importar.

 

Esta Procuraduría considera necesario señalar que existe un evidente conflicto entre el decreto señalado y la legislación que faculta tanto al CNP como a la Oficina del Arroz para regular las importaciones y exportaciones de los productos de su giro, al igual que el artículo 10 de la ley nº 7134 (PAE II), que continua vigente.

 

A la luz del cuadro normativo que se ha descrito, juzgamos insuficiente la mera promulgación de un decreto ejecutivo para lograr el objetivo de eliminación de las licencias de importación. Para ese fin (y, a la vez, para cumplir adecuadamente con los compromisos internacionales contraídos, para lo cual existe plazo hasta diciembre de 1994), estimamos ineludible reformar la legislación señalada, por los canales constitucionales establecidos.

 

CONCLUSION SOBRE LOS ASPECTOS CONCRETAMENTE CONSULTADOS.

 

Coincidimos con lo expresado por la asesoría jurídica del CNP, en cuanto ni de la ley de dicha entidad ni de la que rige a la Oficina del Arroz, se sigue que deba darse un tratamiento diferencial al otorgamiento de permisos de importación de arroz, según que éste sea granza o pilado. Ambas clases tienen incidencia sobre los intereses públicos que a las dos instituciones corresponde tutelar, y -por tanto- deberán coordinarse apropiadamente para cada caso. En particular, solamente notamos que los permisos para ingreso de arroz en granza estarán sujetos a los mismos "casos muy calificados" a que lo estarían las importaciones directas de la Oficina del Arroz (artículo 10, inciso k, de su ley), con aplicación del aforismo de que donde existe la misma razón debe darse igual solución.

 

Por lo que toca a la responsabilidad que pueda caber a la Junta Directiva de la Oficina del Arroz ante la vigencia el decreto ejecutivo nº 21095, esta Procuraduría juzga necesario hacer ver a dicha instancia que carece de atribuciones legales para desaplicarlo, y que, consecuentemente, se encuentra constreñida en su observancia por el deber administrativo de obediencia, que el corresponderá ejercitar en las condiciones estipuladas en los numerales 107 a 110 de la Ley General de la Administración Pública.

 

Sin otro particular, me suscribo del señor Director Ejecutivo,

Atentamente,

 

Licda. Ana Lorena Brenes Esquivel

Procuradora Adjunta