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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 031
 
  Dictamen : 031 del 21/02/1991   

PROCURADURIA GENERAL DE LA REPUBLICA


SAN JOSE, COSTA RICA


San José, 21 de febrero de 1991


 


C-031-91


Señor


Lic. Luis Edgardo Ramírez Zamora


Director General de Servicio Civil


S. D.


 


Estimado Señor:


Con la aprobación del señor Procurador General de la República doy contestación a su consulta formulada mediante oficio No. DG-619-90 de fecha 21 de noviembre del año próximo pasado, adicionada por oficio DG-080-91 de 28 de enero de 1991, mediante la cual requiere a esta Procuraduría General un "...criterio vinculante, el cual permita a esta Dirección General definir lo procedente en cuanto a la posibilidad de que un servidor quien labora jornada completa, pueda además, impartir lecciones en escuelas o colegios, sin que ello entre en conflicto con el texto del artículo 15 de la Ley de Salarios de la Administración Pública..." Acompaña usted a sus interrogantes dos oficios contentivos de la opinión de la Asesoría Legal de esa Dirección General ( oficios Nos. DL-368-90 de 5 de noviembre de 1990, y DL- 390 de 21 de noviembre de 1990 ), en los cuales se apunta claramente hacia la idea básica de que un servidor que presta sus servicios con jornada completa en un Ministerio determinado y desea dar lecciones, "...no le es factible por el impedimento legal antes apuntado, o sea que sobrepasaría la jornada ordinaria...", tal opinión es extraída de la interpretación que se hace en las notas, de los artículos 49 de la Ley de la Administración Financiera de la República y 15 de la Ley de Salarios de la Administración Pública..." Adviértase que la hipótesis consultada, a la cual se responde en las misivas de comentario, lo es si puede un servidor administrativo de cualquier ministerio, laborar como profesor en forma interina; si pudiese, cuántas lecciones sería el máximo que podría atender? Adicionalmente se expresa ( vid oficio No. DL 390- 90 ), que de existir casos en los que un servidor que haya laborado o labore jornada completa y excediendo dicha jornada, imparta lecciones, violando los artículos antes citados, el pago que se reciba en tal supuesto es indebido y queda incluido en el artículo 6 párrafo primero de la Ley de la Administración Financiera, incurriendo en responsabilidad el funcionario que autorice esas sumas.


Finalmente en el oficio DG-080-91 de 28 de enero pasado usted envía la opinión que tiene el señor Director de la División Jurídica del Ministerio de Educación Pública; en ella dicho funcionario al analizar el tópico que nos ocupa, utiliza como fundamento para su tesis el artículo 51 del Reglamento al Estatuto de Servicio Civil, en su inciso c), y algunos oficios de la Contraloría General de la República vertidos con ocasión de consultas formuladas por órganos de la administración descentralizada ( Universidad de Costa Rica, Universidad Estatal a Distancia etc ). Dicha postura se inclina por admitir la posibilidad de coexistencia de dos sueldos o salarios, en dos puestos distintos, pues se señala que "... sí es procedente y viable el desempeño simultáneo de dos puestos siempre y cuando no se de superposición horaria y no exceda la jornada ordinaria, b) la jornada máxima a ejecutar por un servidor que desempeñe varios puestos es de 12 horas lo que equivale a tiempo y medio, c) los anteriores supuestos se aplica ( sic ) tanto a quienes laboran para este Ministerio como a quienes se desempeñan en otras entidades públicas y desean laborar en forma simultánea para aquél.


En suma queda claro que los servidores administrativos puros, técnicos-docente y administrativo-docente si pueden impartir la docencia hasta un máximo de 12 lecciones que es el equivalente a un tiempo y medio, lo cual encuentra sustento en lo establecido en el artículo 49 de la Ley de la Administración Financiera y 15 de la Ley de Salarios de la Administración Pública..."


I CONSIDERACIONES PREVIAS.


En primer término es menester advertir que según hemos podido observar, luego de un estudio pormenorizado de nuestra jurisprudencia administrativa, el asunto ha sido investigado y esta Procuraduría General ha definido con claridad una interpretación de los artículos involucrados en sus interrogantes, ( 15 de la Ley de Salarios de la Administración Pública y 49 de la Ley de la Administración Financiera de la República ), de modo que el iter de nuestra exposición comenzará por desarrollar esa tesis, la cual enteramente apoyamos y ratificamos en este dictamen y de allí pasaremos en riguroso orden a examinar el artículo 51 del Reglamento al Estatuto de Servicio Civil, los argumentos expuestos por la Contraloría General de la República, básicamente en punto a la concepción que se tiene de la jornada ordinaria laboral, que es lo único que interesa en el caso sub-exámine, y finalmente los argumentos del señor Director de la División Jurídica del Ministerio de Educación Pública, los que en buena parte dependen en forma indisoluble de lo señalado por la Contraloría General y lo preceptuado en el artículo 51 del Reglamento al Estatuto de Servicio Civil.


II SOBRE LA JURISPRUDENCIA ADMINISTRATIVA DE LA PROCURADURIA GENERAL DE LA REPUBLICA EN PUNTO A LOS ARTICULOS 15 de la Ley SALARIOS DE LA ADMINISTRACION PUBLICA, y 49 DE LA LEY DE LA ADMINISTRACION FINANCIERA DE LA REPUBLICA.


A este respecto podemos citar como esenciales los dictámenes Nos. 379-84 de 29 de noviembre de 1984 y C-58-85 de 12 de marzo de 1985, ( el segundo es ampliación y aclaración del primero ). En ambos la idea central se refiere a la insalvable imposibilidad jurídica derivada de la relación armónica de ambos preceptos, para que un servidor público pueda simultáneamente desempeñar funciones en dos puestos distintos sin sujetarse a las condiciones contenidas en el numeral 15 de la Ley de Salarios, a saber: que se trate de puestos distintos, que no exista superposición horaria, y que no se exceda de la jornada ordinaria de trabajo. No resulta pertinente copiar la letra completa de los preceptos que nos ocupan en este análisis, bástenos con expresar que la norma del artículo 15 es diáfana en prohibir la coexistencia simultánea de dos o más sueldos, salvo que estemos en presencia de la concurrencia de todos los requisitos recién apuntados que se constituyen en exigencias para que se admita la salvedad a la regla limitativa. En el dictamen C-379-84, de fecha indicada, se expone:


"...De la dicción y ( sic ) del numeral arriba transcrito ( alude al 15 de la Ley de Salarios ), se deriva la existencia de una prohibición genérica para que un servidor público pueda desempeñar dos cargos e la Administración Pública sujeta al régimen estatutario o de Servicio Civil, si su desempeño no lleva aparejadas las tres salvedades a que hace alusión el referido numeral. En el caso de la situación por ustedes planteada, el servidor en cuestión carece de una de aquellas salvedades pues el desempeño de su puesto en el INA comprende por sí solo la jornada ordinaria de trabajo..."


En el dictamen se concluye apreciando que "...A tenor de todo lo anteriormente analizado, esta Procuraduría General considera que los servidores del INA destacados a tiempo completo en el servicio, no pueden desempeñar ningún otro cargo remunerado en al Administración Pública...".


Hasta aquí, lo expuesto en el dictamen revela dos cosas: la primera que necesariamente se está en presencia de una prohibición genérica; y la segunda, que sólo si concurren todas las condiciones reguladas en la salvedad podríamos pensar en la coexistencia de dos salarios simultáneamente devengados en la Administración Pública. Como más adelante veremos, no ha habido discusión conceptual alguna sobre la condición referida a los dos puestos distintos, esto es algo que sencillamente no admite interpretación alguna, pues no puede haber identidad en los cargos; tampoco ha habido cuestión sobre la superposición horaria o simultaneidad temporal, esto es que no se pueden desempeñar los dos cargos en el mismo momento histórico o espacio temporal ( deben ser independientes en horario, sucesivos, no simultáneos ); donde sí se advierte una discusión, no necesariamente agotada, y menos aún bien tratada doctrinalmente, es en cuanto al concepto "jornada ordinaria", pues se le ha dado una dimensión errónea, según se desprende de la opinión de la Contraloría General de la República contenida en el oficio No. 10538-84 de fecha no indicada por el Director de la División Jurídica del Ministerio de Educación.


En suma la opinión de la Procuraduría General, en punto a la interpretación de los artículos 15 y 49 ( incluido este último numeral en el dictamen C-058-85, mediante ampliación ), es la de que no puede existir posibilidad lícita de ejercer dos funciones remuneradas para la Administración Pública si se observa la ausencia o carencia de alguno de los requisitos apuntados por el artículo 15 de la Ley de Salarios de la Administración Pública.


III SOBRE LA NORMA CONTENIDA EN EL ARTICULO 51 DEL REGLAMENTO AL ESTATUTO DE SERVICIO CIVIL Y SU VIGENCIA EN RELACION CON EL ARTICULO 15 DE LA LEY DE SALARIOS DE LA ADMINISTRACION PUBLICA.


Por razones metodológicas y de claridad en la exposición del presente análisis, hemos preferido hacer un capítulo aparte para este extremo de la investigación, puesto que a pesar de venir incluido en el estudio derivado del dictamen C-379-84 antes citado, resulta imprescindible darle un tratamiento separado.


Uno de los argumentos básicos expuestos en la opinión dada por el señor Director de la División Jurídica del Ministerio de Educación, lo es el de que el artículo 51 del Reglamento al Estatuto de Servicio Civil, norma de inferior rango al numeral 15 tantas veces citado, autoriza y permite irrestrictamente la coexistencia de dos sueldos o salarios, sin siquiera limitarse a la condición de que no sobrepasen ambas funciones la jornada ordinaria. En efecto, ciertamente expresó: "...Así por ejemplo, no cabe la menor duda que el citado artículo 51 del Reglamento del Estatuto permite que cualquier servidor público, excluido o del régimen pueda percibir otro salario ( sic ) o ingresos en las siguientes hipótesis: a) Cuando sean dietas o salarios por prestar sus servicios en colegios nocturnos oficiales en labores docentes o administrativos ( sic ), b) percibir salarios en cualquier otra entidad pública siempre y cuando lo sea fuera de su jornada de trabajo..." Obsérvese como la interpretación llega al extremo, como lo hace el numeral 51, de admitir incluso la existencia de servicios simultáneos cuando en una de la hipótesis, la función se desarrolla fuera de horas ordinarias de trabajo en el primer puesto, contrariando el claro y terminante mandado del artículo 15 de la Ley de Salarios de la Administración Pública que en una de sus condiciones para admitir la salvedad, exige precisamente que no se excedan los servicios de la jornada ordinaria laboral.


Esta contradicción, que mueve al Director de la División Jurídica a apuntar la posibilidad de admitir tal irrestricción en cuanto a la limitación de la jornada ordinaria, ha sido clarificada por esta Procuraduría General en el propio dictamen C-379-84 citado líneas atrás, al decirse en esa ocasión lo siguiente: "...


Resulta evidente, a la luz de lo hasta ahora expuesto que las disposiciones traídas a colación resultan ser contradictorias en sus alcances, pues mientras una prohíbe expresamente desempeñar dos puestos en la Administración Pública,si ello significa sobrepasar la jornada ordinaria de trabajo, la otra lo permite, siempre y cuando una de las dos actividades verse sobre labores docentes en colegios nocturnos oficiales.


Sin embargo, del análisis de las dos normas se observa que la limitación impuesta por la disposición legal, debe prevalecer, tanto porque es de rango superior a la reglamentaria dentro de la escala jerárquica de las fuentes del Derecho Administrativo, como por la circunstancia de que la primera fue emitida con posterioridad, con lo cual debe necesariamente colegirse que la disposición reglamentaria fue derogada implícitamente en forma parcial por la Ley de Salarios de la Administración Pública...".


Así las cosas, no podemos afirmar que el artículo 51 del Reglamento del Estatuto del Servicio Civil en sus incisos c) apartes uno y dos, pueda privar sobre la normativa contenida en el articulo 15 de la Ley de Salarios pues este último es posterior a la norma reglamentaria y establece una prohibición genérica sólo sujeta a condiciones o salvedades establecidas igualmente por otra norma de igual o superior rango. De modo que la norma reglamentaria ha devenido tácitamente derogada.


IV SOBRE EL CONCEPTO DE JORNADA ORDINARIA EXPUESTO POR LA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA EN OFICIO No. 10538- 84 DE SETIEMBRE DE 1984.


En términos generales la posición de la Contraloría General de la República es plenamente coincidente con el análisis que hasta ahora hemos expresado en el presente dictamen, de hecho si se observa con cuidado lo manifestado en la primera cita hecha por el Director de la División jurídica del Ministerio de Educación, notaremos que el órgano contralor entiende como necesidad ineludible continuar exigiendo la presencia de los requisitos contenidos en la salvedad de la prohibición genérica establecida en el numeral 15 de la Ley de Salarios ( vid oficio No. 1675 del 25 de febrero de 1979, en relación con el No. 5244 de 25 de junio de 1979, y el No. 7248 de 20 de agosto de ese mismo año ). No obstante la confusión aparece cuando al entrar a analizar el contenido del concepto jurídico "jornada ordinaria" se elige una interpretación excesivamente amplia del vocablo y se le confunde con la jornada extraordinaria señalada por el numeral 140 del Código de Trabajo. Esto ocurre en el oficio No. 10538-84 que cita la opinión del Ministerio de Educación al decirse que la jornada máxima es de doce horas, entendiéndose en ese oficio por jornada máxima algo igual a jornada ordinaria, y esto, definitivamente es un error. Observemos el contexto en el que se hace la similitud o asimilación de los dos conceptos que en realidad son situaciones jurídico laborales sustancialmente distintas: "... Por otra parte, el artículo 15 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, establece que ningún servidor podrá devengar dos o más sueldos salvo que correspondan a puestos distintos, que no exista superposición horaria y que entre todos no sobrepasen la jornada ordinaria *( ocho horas )...


Detengámonos un momento aquí, observemos el razonamiento, esta claro, exige lo mismo que pide el numeral 15 de la Ley de Salarios y claramente se entiende en el criterio del órgano contralor que jornada ordinaria es la jornada de ocho horas delimitada en el artículo 136 del Código de Trabajo. Sin embargo a renglón seguido aparece el yerro conceptual, fundado en una mala apreciación y en una excesiva amplitud interpretativa de los conceptos veamos:


"...no obstante lo anterior, esta Contraloría ha estimado con fundamento en el artículo 140 del Código de Trabajo y en principios de sana administración y eficiencia, que la jornada máxima a ejecutar por un funcionario en varias entidades públicas, siempre que con ello no se violen las normas legales vigentes sobre la materia, es de 12 horas ( tiempo y medio ). Más allá de ese límite, consideramos que no es posible ejecutar un trabajo con la intensidad, cuidado y esmero apropiados, de tal manera que los resultados que se obtengan de su labor, sean del todo satisfactorios. El criterio antes referido ha sido sostenido, entre otros, en el oficio 1120 del 10 de mayo de 1982...".


Es nuestra opinión que han sido confundidos los conceptos al momento en que se expresa ese criterio, puesto que una cosa es la jornada ordinaria de 8 horas, descrita en el artículo 136 párrafo primero del Código de Trabajo, y otra muy distinta es la noción de jornada máxima legal, definida en el artículo 140 del mismo cuerpo legal. La primera es la jornada ordinaria laboral diurna de ocho horas diarias y cuarenta y ocho semanales, que según permite la previsión del mismo artículo 136 en su párrafo segundo, en ciertos casos excepcionales puede ser aumentada a diez horas diarias, en trabajos que por su propia condición no sean insalubres o peligrosos. La segunda, es aquella que surge de la sumatoria de jornada ordinaria laboral diurna de ocho horas más el máximo límite a que pueda ser legítimamente expuesta una persona en jornadas extraordinarias, cuatro horas. Esto es la suma de ocho horas de trabajo ordinario diurno más cuatro horas extraordinarias de trabajo, da como resultado una jornada máxima limitada a doce horas, por evidentes razones de salud y rendimiento en el empleo.


Es imprescindible advertir que cualquier prestación de trabajo que se ejecute fuera de la limitación de la jornada ordinaria de ocho horas es jornada extraordinaria y como tal debe ser retribuída ( vid artículo 139 párrafo primero del Código de Trabajo ). El numeral 140 lo que regula es una limitación de orden público a las jornadas, tutelando con ello al trabajador de jornadas agobiantes,excesivas y por ende ilegales; únicamente en los supuestos de emergencia allí dispuestos puede sobrepasarse ese límite.


Siendo así las cosas, como resulta evidente,la opinión contenida en el oficio que nos ocupa del órgano contralor incurre en una interpretación incorrecta derivada de un manejo conceptual erróneo, al hacer coincidir dos conceptos enteramente distintos.


Por ello no puede pensarse jamás que la jornada ordinaria de la que nos habla el numeral 15 de la Ley de Salarios sea de doce horas, pues estas doce horas son jornada máxima limitada ( vid artículo 140 ). Al contrario debe entenderse que a la jornada que alude el numeral 15 es a la delimitada por el artículo 136 del Código de Trabajo que es de ocho horas, que es la jornada ordinaria diurna, extensible únicamente a diez horas en casos excepcionales regulados en el párrafo segundo del artículo, pero que nunca se ha presentado como una constante en empleo público, donde la jornada ordinaria siempre lo ha sido la contenida en el Código de Trabajo.


V CONCLUSION.


Con fundamento en lo expuesto, este Despacho estima jurídicamente improcedente que un servidor que labora jornada ordinaria diurna completa pueda además impartir lecciones en escuelas o colegios, dada la existencia de los artículos 15 de la Ley de Salarios de la Administración Pública y 49 de la Ley de Administración Financiera de la República.


Le saluda, con respeto,


 


Lic Juan José Soto Cervantes


PROCURADURIA ASESORA.


JJSC/pcm.