C-042-91

San José, 8 de marzo de 1991

Señor

Ing. Constantino González Maroto

Presidente Ejecutivo

Consejo Nacional de Producción

S. D.

Estimado señor:

            Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio No. 202-P.E del 4 de febrero de 1991, Mediante el cual solicita el pronunciamiento de esta Procuraduría, respecto a si el artículo 12 de la Ley Orgánica del Consejo Nacional de Producción (Ley No. 6050 del 14 de marzo de 1967*), exonera a dicha institución del pago de los impuestos de venta, selectivo de consumo, y el referente a la Ley 6946 del 13 de enero de 1984. *(Léase correctamente ley 6050 del 14 de marzo de 1977)

A- CONSIDERACIONES GENERALES:

            A efecto de resolver la consulta planteada cabe recordar que el Estado a través de la función legislativa y con estricto apego a la Constitución Política, conforma y estructura su ordenamiento jurídico mediante la promulgación de leyes que se manifiestan como actos típicos de soberanía; leyes que pueden ser modificadas total o parcialmente por una ley posterior. La Ley tributaria no es la excepción, por cuanto el legislador así como esta facultado por mandato constitucional a conceder beneficios fiscales, como la exención del pago de tributos, también lo esta para modificar o dejar sin efecto los beneficios fiscales otorgados. Ello nos lleva a afirmar, que la ley mediante la cual el legislador crea beneficios en favor de personas o instituciones, no sólo pueden reformarse, sino también derogarse en virtud de una ley posterior, toda vez que la potestad impositiva del Estado es irrenunciable y no puede limitarse por la existencia de una ley ordinaria de la República.

B- FONDO DEL ASUNTO:

            Mediante la Ley No. 6050 del 28 de febrero de 1977, se reforma la Ley Orgánica del Consejo Nacional de Producción No. 2035 del 17 de julio de 1956 y sus reformas, y se crea el Consejo Nacional de Producción como un instituto autónomo del Estado, con personalidad jurídica propia y con autonomía funcional y administrativa señalándole el legislador como finalidad especifica el fomento de la producción agrícola, pecuaria y marina, así como la estabilización de los precios de los artículos requeridos para la alimentación de los habitantes del país, y los de las materias primas que requiera la industria nacional. Para lograr el efectivo cumplimiento de los fines antes indicados, el legislador eximió al Consejo Nacional de Producción del pago de impuestos presentes y futuros. Al respecto dice el artículo 12:

"El Consejo estará exento de la obligación de pagar toda clase de impuestos, ya sean nacionales o municipales, ordinarios o extraordinarios.

Esta exención no comprende las tasas municipales ni el impuesto de venta de licores".

            Si bien la norma antes transcrita constituye una exención de carácter genérico subjetiva, mediante la cual el Consejo Nacional de Producción se exime del pago de impuestos presentes y futuros, con la promulgación de las leyes No. 6826 del 8 de noviembre de 1982 y 6820 del 3 de noviembre de 1982 Ley de Impuesto General sobre las Ventas y Ley de Consolidación de Impuestos Selectivos de Consumo, respectivamente, el legislador derogó tácitamente los beneficios concedidos en relación con dichos impuestos, por cuanto tanto el artículo 23 de la Ley 6826, como el 6 -Otras Disposiciones contenidas en el Capítulo II- de la Ley 6820 contienen sendas derogatorias, veamos:

"ARTICULO 23: A partir de la entrada en vigencia de esta ley, queda derogada la Ley 3914 del 17 de julio de 1967, y sus reformas vigentes y *cualquier otra ley o decreto, general o especial que se le oponga o que regule en forma diferente, o que establezca gravámenes o exenciones* no contemplados en esta ley". ((*) subrayado) (El subrayado es nuestro).

"ARTICULO 6: Deróganse todos los impuestos de consumo o advaloren..., *así como cualquier otra ley general o especial que regule exenciones en forma diferente o que establezca impuestos de consumo* para el Gobierno Central o para cualquier otra entidad pública o privada..." ((*)subrayado) (El subrayado es nuestro).

            Del análisis de las normas transcritas se desprende que la intención del legislador con la promulgación de las leyes 6826 y 6820, fue derogar en forma total y absoluta, todos los beneficios exonerativos otorgados con anterioridad a dichas leyes, ello conlleva a la afirmación, de que el legislador en el ejercicio pleno de su potestad soberana, dejó sin efecto todas aquellas leyes generales o especiales que concedían beneficios, crearan tributos o concedieran exenciones no contempladas en la Ley de Impuesto General sobre las Ventas y Ley de Consolidación de Impuestos Selectivos de Consumo.

            En el caso que nos ocupa, la Ley Orgánica del Consejo Nacional de Producción, es una ley de carácter especial que contiene una exención de carácter genérico subjetiva, que no escapa a las derogatorias contenidas en las leyes 6826 y 6820 que son de carácter general, por cuanto aquella otorga beneficios (exención de toda clase de impuestos) no contemplados en dichas leyes.

            De acuerdo con lo anterior, no es dable sostener que para mantener subsistentes las exenciones de ventas y consumo, se aplique el criterio externado por esta Procuraduría con ocasión del Dictamen C-066-88, ya que si bien es cierto que las exenciones subjetivas conllevan un problema de interpretación por la imprecisión de los términos empleados por el legislador en la norma (ej: se exonera el pago de todo impuesto presente y futuro; se exonera de toda clase de impuestos; está exento de todo impuesto) que obliga al intérprete a definir los alcances de la norma exonerativa no sólo en concordancia con el resto del ordenamiento jurídico, sino también con los fines para los cuales fue creada la exención y en la naturaleza del beneficiario; no menos cierto es el hecho de que los artículos 23 de la Ley de Impuesto General sobre Las Ventas y 6 de la Ley de Consolidación de Impuestos Selectivos de Consumo -leyes que son de carácter general- derogan cualquier norma contenida en leyes generales o especiales anteriores, que otorguen beneficios no contemplados en dichas leyes. Es decir que el mismo legislador al incluir dentro de la normativa de ventas y consumo la derogatoria de cualquier beneficio anterior, veda la posibilidad de interpretar los alcances de la exención a que refiere el artículo 12 de la Ley Orgánica del Consejo Nacional de Producción, siguiendo las pautas a que refiere el dictamen citado.

            En cuanto al impuesto del 1% sobre el valor aduanero de las mercancías importadas, creado por el artículo 3 de la Ley 6946 del 13 de enero de 1984, a juicio de esta Procuraduría dicho impuesto no alcanza al Consejo Nacional de Producción, aún cuando el artículo 4 de la citada ley no lo excluye como sujeto pasivo del mismo, por las razones que se dirán.

            Si partimos del principio de que las exenciones subjetivas tienen límites impuestos por el propio ordenamiento jurídico, pero que sus alcances cuando se trate de tributos creados con posterioridad deben definirse no sólo en función de dicho ordenamiento, sino particularmente también en función de los fines y naturaleza del beneficiario, es innegable que el impuesto del 1% sobre el valor aduanero de las importaciones de mercancías de aplicarse al Consejo Nacional de Producción estaría afectando no sólo los fines para los cuales fue creado el Consejo Nacional de Producción sino su propia actividad, ya que al recaer el impuesto de comentario sobre el valor aduanero, y al incidir directamente éste sobre la determinación de los precios, estaría limitando en cierta forma el ejercicio de las atribuciones que el legislador le otorga al Consejo mediante el artículo 5 de su Ley Orgánica para el cumplimiento de sus fines.

            Por otra parte se advierte que la intención del legislador fue liberar las importaciones del pago de todo impuesto y tasas al disponer expresamente en el inciso f) del artículo 5 de la ley "Las importaciones que realice en el ejercicio de esta facultad tiene la exoneración de toda clase de impuestos y tasas, cuando los artículos respectivos no se produzcan en el país o se produzcan en cantidades insuficientes". En consecuencia, el legislador, no solo exoneró al Consejo Nacional de Producción del pago de impuestos presentes y futuros mediante el artículo 12 de su Ley Orgánica, sino que también expresamente exoneró de todo tributo las importaciones de maquinaria, equipo y herramienta para fines agrícolas y pecuarios que hiciere. Ello nos lleva a concluir, que en la importación de maquinaria, equipo o cualquier otra mercancía expresamente vinculada con el cumplimiento de los fines a que refiere el artículo 3 de la ley, el Consejo Nacional de Producción no está obligado al pago del impuesto del 1% sobre el valor aduanero de las mercancías importadas.

CONCLUSION:

            De conformidad con las normas citadas, esta Procuraduría General es del criterio que:

1- El Consejo Nacional de Producción está obligado al pago del impuesto general sobre las ventas y al pago del impuesto selectivo de consumo cuando proceda, por cuanto los artículos 23 de la Ley 6826 y 6 de la Ley 6820 derogaron toda ley o decreto general o especial que concediera beneficios u otorgara exenciones no contempladas en las citadas.

2- El Consejo Nacional de Producción esta exento del pago del impuesto del 1% sobre el valor agregado de las mercancías  importadas creado por el artículo 3 de la Ley 6946.

Lic. Juan Luis Montoya Segura

PROCURADOR

JLMS/apam.

pcm.