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 PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Dictamen 040 del 06/03/1991
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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 040
 
  Dictamen : 040 del 06/03/1991   

PROCURADURIA GENERAL DE LA REPUBLICA


SAN JOSE, COSTA RICA


 


C-040-91


6 de marzo de 1991


 


Señor


Dr. Gonzalo Fajardo Salas


Ministro de Economía


Pte.


 


Estimado señor Ministro:


 


        Con la aprobación del señor Procurador General doy respuesta a su oficio de 14 de setiembre de 1990 mediante el cual se sirve plantear algunas interrogantes respecto a las potestades de la Administración para verificar el cumplimiento de un Contrato Industrial.


 


        Nos referiremos a las consultas específicas en el orden que fueron planteadas:


 


a) ¿ Tiene la Administración Pública competencias suficientes para determinar realmente y no sólo formalmente, si una cláusula


del contrato industrial N. 2/64 fue cumplida?.


 


        En primer lugar debemos decir que no compartimos la diferenciación que se quiere introducir entre verdad real y verdad formal. El procedimiento administrativo tiene como finalidad la verificación de la verdad real de los hechos que servirán de motivo al acto final ( artículo 214.2 Ley General de la Administración Pública).


 


        Este calificativo no implica la existencia de una verdad formal distinta a la anterior, tal y como ha querido dar a entender ese Ministerio. La verdad que se llega a conocer en un procedimiento administrativo es una sola, lo que varían son los medios probatorios. En este sentido, los artículos 297 y 298 de la LGAP son claros respecto de las amplias facultades probatorias que posee la Administración:


"Artículo 297.-


 


1.-La Administración ordenará y practicará todas las diligencias de prueba necesarias para determinar la verdad real de los hechos objeto del trámite, de oficio o a petición de parte.


 


2.-El ofrecimiento y admisión de la prueba de las partes se hará con las limitaciones que señale esta ley.


 


3.-Las pruebas que no fuere posible recibir por culpa de las partes se declararán inevacuables.


 


Artículo 298.-


 


1.-Los medios de prueba podrán ser todos los que estén permitidos por el derecho público, aunque no sean admisibles por el derecho común.


 


2.-Salvo disposición en contrario, las pruebas serán apreciadas de conformidad con las reglas de la sana crítica".


        Lo anterior implica que, en un caso como el que origina la presente consulta, la Administración no se encuentra limitada a efectuar una verificación documental de los hechos que investiga, sino que tiene a su alcance cualquier medio de prueba permitido por el ordenamiento. Más específicamente, si por la vía del recurso planteado contra el acto final en que la Administración considera no se agotaron los medios probatorios, se puede introducir algún otro tipo de elemento de juicio, puede perfectamente hacerlo de modo que se complete el elenco de probanzas que conduzcan a establecer con precisión la verdad del procedimiento.


 


b) ¿En qué medida incide para la anterior verificación que el contrato citado no esté vigente en la actualidad?


 


        El eventual incumplimiento contractual por parte de la empresa beneficiaria de los incentivos industriales puede ser verificado por la Administración aún después de haber cesado la vigencia del respectivo instrumento. Tal circunstancia no inhibe a la Administración para determinar si los términos de la relación contractual fueron plenamente satisfechos, situación la cual normalmente no puede determinarse a plenitud más que una vez que haya vencido el período de vigencia de la relación contractual.


 


c) ¿Cómo debería proceder la Administración en caso de que verificara que una cláusula del contrato no fue debidamente cumplida?


 


        En caso que se llegare a demostrar el incumplimiento de una obligación contractual por parte de la beneficiaria del contrato ya vencido, la Administración se encuentra en la obligación de establecer el alcance de los daños y perjuicios que tal incumplimiento le pueda haber ocasionado y deberá poner en marcha los procedimientos indemnizatorios pertinentes. En principio, la consecuencia inmediata de tal incumplimiento, de haber estado en vigencia la relación contractual, habría sido la de la revocatoria de los actos de otorgamiento de los beneficios fiscales, situación distinta a la actual.


 


        Además de agotar todas las posibilidades de resarcimiento, si se llegare a determinar un daño patrimonial al Estado, deberá procederse a individualizar los funcionarios responsables de tal lesión al patrimonio público y ejercitarse las acciones de responsabilidad plena que procedan conforme a derecho.


 


d) ¿Qué consecuencias jurídicas podrían imponerse en caso que se verifique el incumplimiento de la cláusula que obligaba a que al menos el 50% del capital debería estar suscrito por costarricenses?


 


        Debe procederse de la misma manera indicada en el punto anterior.


 


        A este respecto, debemos explicar las razones por las cuales reconsideramos de oficio el dictamen C-165-85 de 22 de julio de 1985. Dicho dictamen llegó a la siguiente conclusión:


"Finalmente, no podríamos afirmar en sentido estricto que la Cláusula I, inciso e) del Contrato Industrial N0. 2/64, se encuentre "vigente" literalmente hablando, pero sí podemos asegurar que la obligación de dar participación a los costarricenses dentro del capital social de la empresa subsiste y que tal derecho no puede eliminarse contractualmente por omisión y menos aún expresamente.


 


En consecuencia, la Administración está en capacidad de imponer los porcentajes originales o los que considere convenientes y haciendo uso de su potestad de imperio que se traduce en prerrogativas en la contratación, puede unilateralmente modificar el respectivo contrato, con fundamento en el artículo 108 de la Ley de Administración Financiera, por convenir ello al interés público y exigir a la empresa "Molinos de Costa Rica S.A." la venta de las acciones necesarias para restablecer el equilibrio en cuanto a la participación del capital costarricense".


        No obstante la relación contractual trabada originalmente entre Molinos de Costa Rica y el Estado costarricense, tiene como fundamento la Ley de Protección y Desarrollo Industrial, N. 2426 de 3 de setiembre de 1959. El contrato industrial N. 2/64 de 27 de enero de 1964, suscrito inicialmente entre el Ministerio de Industrias y los señores Bruce Masís Dibiasi y Harry Zürcher Acuña, y modificado por Contrato 43/64 del 16 de junio de 1964, fue traspasado posteriormente a la empresa "Molinos de Costa Rica S.A.", con la aprobación del acuerdo del Ministerio de Industrias N. MI-22 de 28 de agosto de 1965.


 


        Las previsiones para el caso de incumplimiento estaban señaladas en la cláusula XIX del contrato original, que a la letra disponía:


"Todo asunto que no esté expresamente contemplado en este Contrato, se regirá por la Ley de Protección y Desarrollo Industrial y sus Reglamentos, y por la Legislación General de Costa Rica en ese orden.


 


Si en la interpretación de éste contrato surgieren diferencias entre el Gobierno y la Compañía, o si una de las partes considera que la otra no ha cumplido con los términos contractuales, ambas partes, en primer lugar, tratarán de solucionar tales diferencias por negociaciones directas.


 


Si no pudieran llegar en entendimiento, la parte reclamante notificará por escrito su reclamación a la otra, y ésta contará con un plazo de quince días hábiles a partir de la notificación, para aceptar o no el reclamo; en caso de aceptación, las partes, o el Juez Civil de Hacienda en su caso, fijarán de común acuerdo el plazo dentro del cual se debe corregir la situación.


 


Si no se acepta el reclamo, o los términos de la interpretación del Contrato, las partes podrán escoger, bien la vía judicial o la arbitral, de acuerdo con el Código de Procedimientos Civiles de Costa Rica, para solucionar definitivamente las diferencias, quedando el Poder Ejecutivo desde ahora autorizado para concertar el respectivo compromiso arbitral en cada caso.


 


Conforme al espíritu de equidad que anima este Contrato, en caso de que un árbitro o Juez encontrase algún incumplimiento de una de las partes, le concederá un término razonable para que cumpla sus obligaciones, o en su caso, para que indemnice los daños causados".


        La Ley 2426 de 3 de setiembre de 1959 contenía la siguiente previsión para el caso de eventuales incumplimientos:


"Artículo 36.- Si el empresario o la empresa faltaren al cumplimiento de las obligaciones o usasen mal los beneficios que le corresponden, conforme a los términos de esta ley, salvo lo contemplado en el artículo 35, el Poder Ejecutivo, por medio del Ministerio de Agricultura e Industrias, podrá declarar caduco el contrato. En este caso, se exigirá el pago del monto de los derecho aduaneros otorgados sobre las mercancías, materiales o implementos de construcción importados por la empresa, excepto los que correspondan a materiales gastados en el proceso de fabricación de productos vendidos".


        No se contenía en la Ley 2426 ninguna disposición que obligara a las empresas que se acogían a los beneficios ahí estipulados a pertenecer en algún porcentaje determinado a ciudadanos costarricenses. Es el inciso e) de la cláusula I del contrato 2/64, modificada por el contrato 43/64, ya citados, el que establece tal obligación a cargo de la empresa. Si en algún momento se incurrió en el incumplimiento a dicha obligación, debió recurrirse a los mecanismos indicados en la cláusula XIX transcrita o a solicitar el reintegro de los montos dejados de pagar por concepto de incentivos fiscales, de conformidad con el artículo 36 de la Ley 2426.


 


        Debe señalarse además que a partir de la adopción del Decreto Ejecutivo 4916-MEIC de 9 de junio de 1975 a la luz del Convenio Centroamericano de Incentivos Fiscales al Desarrollo Industrial, el marco de obligaciones y beneficios que definía la relación contractual entre Molinos de Costa Rica y el Estado fue completamente sustituido. Así tenemos que el artículo 2 de dicho Decreto al enumerar las obligaciones de la empresa no establece en ningún momento la obligación de que parte de su capital social deba pertenecer a costarricenses. Aún en el caso de que se pudiera interpretar que la obligación en tal sentido subsistía, el artículo 7 del mismo Decreto señalaba:


"Artículo 7.- La falta de cumplimiento de las obligaciones aquí estipuladas se tendrá por renuncia irrevocable de la empresa a los beneficios concedidos y dará base para que administrativamente se declare caduco el presente decreto, todo sin perjuicio de la responsabilidad legal de cualquier orden que le pueda caber a la empresa o sus representantes por el incumplimiento".


        Este artículo es reflejo también de la sanción prevista en el artículo 40 del Convencio Centroamericano citado que estipulaba:


"Artículo 40 Si el beneficiario faltare al cumplimiento de cualquiera de las otras obligaciones que le correspondan de conformidad con este Convenio y con el Decreto o Acuerdo de Clasificación, la Autoridad Administrativa nacional podrá cancelar este último".


        Como puede verse, ni en las disposiciones normativas ni en los términos contractuales que sustituyeron el acuerdo inicial se encontraba disposición alguna que facultara a la Administración para exigir el traslado del dominio de parte de las acciones de la empresa en cuestión. Tal situación permaneció invariable a través de las distintas modificaciones que sufriera el Decreto 4916 por medio de los Decretos 6030-MEIC, 6546-MEIC, 7632-MEIC, 8392-MEIC y 9790-MEIC.


 


No es sino hasta la promulgación del Decreto 16814-P-MIEM de 9 de setiembre de 1985, que se adiciona al artículo 2 del Decreto 4916-MEIC, el inciso l) que dispuso:


"l) No menos del cincuenta por ciento del capital de la empresa será distribuido entre costarricenses".


        A continuación, en el artículo 2 del Decreto 16814 se estableció el mecanismo mediante el cual debería procederse a la venta de las acciones. Por último, el artículo 3 del mismo Decreto señalaba que "en caso de incumplimiento de la obligación establecida en el artículo 2º la empresa se hará acreedora de las sanciones pertinentes". No se detalla cuáles serían tales sanciones, ante lo cual debe entenderse que debería aplicarse el artículo 7 del Decreto 4916-MEIC ya citado, o la alternativa menos lesiva para la empresa, que sería la cláusula XIX del contrato 2/64. Esto último fue lo que en apariencia se hizo y el mecanismo de venta que le fue propuesto a la empresa era una consecuencia del último párrafo de la cláusula XIX indicada, en la medida que otorgaba un término razonable para el cumplimiento de lo que en ese momento se consideraba como una obligación.


       


        Todo lo apuntado lleva a reconsiderar de oficio el dictamen C-165-85 de 22 de julio de 1985, en el sentido que en el caso de que llegara a determinarse el incumplimiento de las obligaciones asumidas por la empresa Molinos de Costa Rica S.A. a partir de la suscripción del Contrato de Protección y Desarrollo Industrial N. 2/64, o de la inclusión de la clásula l) del artículo 2 del Decreto 4916-MEIC, no existe competencia administrativa alguna distinta a solicitar el resarcimiento de los daños que efectivamente se haya provocado con tal incumplimiento.


 


e) ¿Cómo se integraría la cláusula referida en el ordenamiento jurídico?


 


        La obligación derivada del inciso e) de la cláusula l) del Contrato 2/64 cesó al momento de expiración del respectivo contrato industrial, no así las posibilidades de ejercer las acciones de resarcimiento en caso de establecer algún tipo de incumplimiento, todo dentro de los plazos legales. La obligación incorporada por el Decreto Ejecutivo 16814, surtió efectos también a partir de su publicación y durante lo que restaba de vigencia del Contrato Industrial aprobado mediante el Decreto Ejecutivo 4916. Luego de dicha vigencia lo único que subsiste es la posibilidad del Estado de verificar la eventual incursión en responsabilidad, la cual deberá ser determinada y resarcida por las vías correspondientes.


 


        Queda así evacuada su consulta y en lo pertinente reconsiderado de oficio el dictamen C-165-85 de 22 de julio de 1985.


 


Atentamente,


 


 


Dr. Rodolfo Saborío Valverde


Procurador Civil