C- 249 - 88

21 de diciembre de 1988

Ingeniero

José María Figueres Olsen

Ministro

Ministerio de Agricultura y Ganadería

S. D.

Estimado señor Ministro:

            Con la aprobación correspondiente del señor Procurador General de la República, damos contestación a su oficio de 11 de octubre del presente año, recibido el día 17 del mismo mes en este Despacho, mediante el cual formula usted una consulta sobre la procedencia jurídica de un convenio, o arreglo administrativo que suscribió el anterior titular de esa dependencia, con un sindicato de los trabajadores de la Estación Experimental "Los Diamantes", en Guápiles. Señala que "... Con fecha 4 de junio del año próximo pasado el entonces Señor Ministro de esta Cartera suscribió con el Sindicato Unitario de Trabajadores Agrícolas y de Plantaciones (SUTAP) un Convenio Administrativo Laboral,...mediante el cual se otorga una serie de ventajas económicas y materiales a los trabajadores del Ministerio de Agricultura y Ganadería que laboran en la Estación Experimental "Los Diamantes" afiliados a dicho sindicato... Dicho documento fue elaborado por personas ajenas a la Dirección de Asesoría Jurídica de este Ministerio y fue elevado a esa Dirección de Asesoría Jurídica a raíz de un problema presentado en días pasados que ameritó la intervención de un miembro conciliador del Ministerio de Trabajo...". Al respecto apunta usted, además, que la Dirección de Asesoría Jurídica de esa Institución estima como improcedente e ilegal el documento "... dado que el régimen aplicable para los funcionarios del Estado debe ser uniforme y sujeto a las disposiciones establecidas en la Ley General de la Administración Pública...".

            Sobre el particular nos permitimos expresarle lo siguiente:

I.- SOBRE LA NATURALEZA JURIDICA DEL INSTRUMENTO NEGOCIAL SOMETIDO A ANALISIS

            El "Convenio Administrativo Laboral", suscrito entre el entonces titular del Ministerio y el Sindicato Unitario de Trabajadores Agrícolas y de Plantaciones (S.U.T.A.P.), que aglutina a una parte de los trabajadores de la plantación de empleados de la Estación Experimental "Los Diamantes", en Gúapiles, es en sí mismo un instrumento típico de negociación colectiva de las condiciones de trabajo existentes en el seno de las relaciones de servicio de esa finca agrícola. En sus veinticinco cláusulas, normativas y obligacionales, pretende regular, casi todos los aspectos medulares derivados del vínculo laboral, a saber: reconocimiento sindical, (1a.), inmunidad sindical (1a.), seguridad e higiene y permisos con goce salarial (4a.), vacaciones y jornada (5a.), días de descanso y feriados (6a.); un sistema de solución de los conflictos, como vía especial para dirimirlos (7a.); cambios en la metodología de producción y trabajo (8a.), aguinaldo (9a.), mantenimiento de viviendas y pago gratuito de agua y electricidad (10a.); contrataciones nuevas y preferencia a aspirantes (18a), trabajadores casuales (20a.); etc. Dicho instrumento, por la forma y por el contenido, puede ser definido como un claro ejemplo de "arreglo directo", figura que se encuentra regulada por los artículos 497 y siguientes del Código de Trabajo, a pesar de que la naturaleza de sus cláusulas se asemeja mucho a cualquier convención colectiva. En definitiva, se trata de un instrumento de negociación colectiva, donde las partes pactan y se comprometen a tener por regulada de una manera determinada, la forma, modo y condiciones generales de la prestación de servicio. Crean normativa particular y concreta, que les servirá de base para regirse en sus actividades.

II.- SOBRE LA POSICION DE LA PROCURADURIA GENERAL EN PUNTO A LA NEGOCIACION COLECTIVA EN EL SECTOR PÚBLICO

            Reiteradamente este Despacho ha señalado que no es jurídicamente procedente negociar colectivamente las condiciones de trabajo y de servicio existentes en la Administración Pública Central y Descentralizada. Abundantes y sólidas razones han sido esgrimidas en ese sentido. Una de ellas es que el Estado costarricense actúa sometido al denominado "principio de legalidad", contenido en el artículo 11 de la Constitución Política y 11 de la Ley General de la Administración Pública, y sólo puede el agente público hacer o desarrollar aquellas actividades que estén expresamente permitidas en el ordenamiento jurídico positivo. La negociación colectiva como tal, bien sea mediante convención colectiva o arreglo directo, no está autorizada como mecanismo de regulación de las relaciones de servicio. Es por ello que resulta jurídicamente improcedente negociar por medio de estos instrumentos, las condiciones de trabajo con los servidores públicos. En el caso concreto del Ministerio de Agricultura y Ganadería, existe junto a la regulación de las condiciones de prestación de servicio, una estructura normativa reglamentaria, el Reglamento Autónomo de Servicio, que conforma el marco jurídico fundamental que regla las relaciones de servicio de esa Dependencia.

            Por consiguiente, no puede existir paralelamente una normativa particular producto de la negociación, pues incluso, ésta vendría a modificar o contrariar lo regulado por ese reglamento. Ahora bien, ya este Despacho, mediante dictamen C-204-79 de 14 de setiembre de 1979, dejó claramente establecido que, tanto en relación con las convenciones colectivas, como en los arreglos directos, como mecanismos o medios de negociación colectiva (y en general con cualquier instrumento de negociación similar), pesa el impedimento jurídico apuntado de reglar las condiciones de trabajo en la Administración Pública. En efecto, allí se afirmó en el citado oficio, que: "...De lo expuesto, se desprende que el Estado y sus instituciones no están obligadas a celebrar convenciones colectivas de trabajo, y así lo ha manifestado nuestra Sala de Casación, entre otras, en sentencia de las 15:10 hrs. del 20 de julio de 1951, cuyo considerando primero literalmente dice:

" ... Que el Tribunal Superior de Trabajo ha interpretado rectamente el artículo 56 del Código de la materia al entender que éste impone al patrono particular -en el supuesto a que el mismo se refiere- la obligación de celebrar con el respectivo sindicato, cuando éste lo solicite una convención colectiva con el fin inherente a tales convenciones, obligación esa que NO ALCANZA AL ESTADO O SUS INSTITUCIONES, pues el término "particular" que emplea dicho texto circunscribe la obligación a aquellos patronos que no son el Estado o sus instituciones... Por su parte, y dentro de este mismo orden de ideas, la Procuraduría General de la República reiteradamente se ha pronunciado (dictámenes de 1973, 1975 y 1977), en el sentido de que las Convenciones Colectivas no son de obligatoria suscripción para el Estado y sus instituciones, posición que tiene pleno fundamento en nuestra ley laboral, en la jurisprudencia de nuestros tribunales y en la mejor doctrina que informa la materia. Igualmente, y por las razones anteriormente expuestas, no puede el Estado ni sus instituciones, bajo ningún concepto, suscribir arreglos directos en los términos de los artículos 497 y siguientes del Código de Trabajo..."

            Así las cosas, como se observa, es anti-jurídica la celebración de un convenio o arreglo directo por las mismas razones que lo es la suscripción de una convención colectiva, puesto que ambas figuras significan, al margen de la Ley, las condiciones de trabajo en una determinada repartición administrativa. No pueden ser comprometidos los fondos públicos como si se tratase de ganancias o utilidades propias de una empresa mercantil o fabril; no pueden otorgarse beneficios o privilegios (en tiempo, dinero o materiales), como si el representante patronal ha de saber que está en la obligación ineludible de observar el ordenamiento, y actuar sólo si existe autorización jurídica expresa para ello.

            Comprometer ilegítimamente los recursos públicos no sólo lesiona a la Administración y violenta el ordenamiento jurídico administrativo, sino que paralelamente genera responsabilidad en el servidor que actúa irregularmente.

            Es menester indicar que coincide con lo anterior, la posición del Consejo de Gobierno, el cual mediante las respectivas directrices sobre la negociación colectiva en el sector público, ha manifestado un estricto apego al marco de legalidad referido.

            En efecto, dichas directrices fueron emitidas por el Presidente de la República y están vigentes en la actualidad; fueron conocidas y aprobadas por el Consejo de Gobierno en su sesión Nº 135 de 2 de octubre de 1989. En tales directrices se dispuso:

"1. A partir de la vigencia de la Ley General de la Administración Pública (Ley Nº 6227 de 2 de mayo de 1978), no se pueden suscribir Convenciones Colectivas de trabajo por parte del Estado, sus instituciones y los respectivos sindicatos de empleados públicos..."

            Obviamente, al referirse allí a la convención colectiva, se refiere al paradigma por excelencia de negociación colectiva, pues se trata del de mayor relevancia; pero eso no quiere decir que no se toma en consideración algún otro medio o tipo particular como lo es el arreglo directo, puesto que en definitiva, ambos tienden a lo mismo, a la fijación concreta y particular, al margen del ordenamiento jurídico positivo, de nuevas condiciones de trabajo.

            Finalmente, debe tenerse en consideración que el documento sometido a estudio ante este Despacho, no ha sido depositado, aprobado u homologado por las autoridades administrativas correspondientes en el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (Departamentos de Relaciones de Trabajo y de Inspección de Trabajo", según nos fuera informado verbalmente por funcionarios de esa dependencia, y las razones de ello son precisamente las aquí expuestas.

III. CONCLUSION

            Con fundamento en lo expuesto, estima este Despacho que el convenio administrativo laboral sometido a nuestra consideración, siendo un instrumento de negociación colectiva contentivo de normativa particular no autorizada por el ordenamiento jurídico, es inaceptable como marco de regulación de las condiciones de trabajo existentes en la finca experimental "Los Diamantes", puesto que esta Procuraduría reiteradamente ha sostenido la imposibilidad jurídica de negociación de las relaciones de trabajo, a partir de la vigencia de la Ley General de la Administración Pública.

Le saludan, atentamente,

Lic. Ricardo Vargas Vásquez                                                                    Lic. Juan José Soto Cervantes

PROCURADOR ASESOR                                                                         ABOGADO

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