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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 246
 
  Dictamen : 246 del 14/12/1988   

C - 246 - 88


14 de diciembre de 1988


 


Doctor


Longino Soto Boucart


Presidente


Comisión Nacional de Asuntos Indígenas


S. O.


 


Estimado señor:


Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su atento oficio del 1º de diciembre último, mediante el cual consulta usted a esta Procuraduría "si es jurídicamente posible que una persona no indígena, concurra en representación de una comunidad indígena a la Asamblea General de la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas". Remite usted al criterio del Departamento Legal, en el cual se señalan motivos jurídicos y de conveniencia para que sean los propios indígenas quienes representan a sus comunidades en la Asamblea General del CONAI.


La inelegibilidad e incluso las incompatibilidades para el desempeño de un cargo deben derivar de la propia ley y de los mismos intereses que tutelan las normas y en cuya defensa se ha previsto la representación ante la Asamblea General.


La Asamblea General de CONAI está integrada por diversas clases de representantes. Específicamente, a partir de la reforma por la Ley Nº 5671 de 14 de abril de 1975, se da participación a las Asociaciones de Asociaciones de Desarrollo de la Comunidad que existan dentro de las comunidades indígenas. Dispone el artículo 2, inciso c), de la Ley de Creación de CONAI:


"La Comisión Nacional de Asuntos Indígenas estará integrada por:


c) Un delegado de cada Asociación de Desarrollo de la Comunidad que exista en las comunidades indígenas".


Es decir, la Asamblea se integra por un representante de la Asociación de Desarrollo Legalmente constituida dentro de la comunidad indígena. Los elementos que determinan el derecho de ser nombrado ante la Asamblea General de CONAI son, pues, 1) el representar a una Asociación de Desarrollo que no puede ser sino una dentro de la comunidad y 2) que se trate de una asociación que represente una comunidad indígena.


1.- "La Comunidad Indígena"


El término "comunidad" tiene connotaciones antropológicas y sociológicas. En efecto, hace referencia a una población localizada en una circunscripción geográfica integrada en virtud de ciertas características sociales, económicas, culturales, etc.


El término puede, también, ser definido jurídicamente. Así, la Ley sobre Desarrollo de la Comunidad establece un criterio de índole geográfico: La comunidad es la población establecida dentro de un territorio que constituye un fundamento natural de agrupación comunitaria. En el caso de las "comunidades indígenas", la Ley Nº 6172 de 29 de noviembre de 1977, Ley Indígena, no define expresamente esas comunidades, a las que, no obstante, confirió capacidad jurídica:


"Art. 2º: Las comunidades indígenas tienen plena capacidad jurídica para adquirir derechos y contraer obligaciones de toda clase. No son entidades estatales".


Empero, diversos elementos permiten precisar el contenido de la expresión. En primer término, el concepto mismo de indígena:


"Son indígenas las personas que constituyen grupos técnicos descendientes directos de las civilizaciones precolombinas y que conservan su propia identidad" (artículo 1º de la Ley Indígena"). Es decir, que viven de acuerdo con las instituciones sociales, económicas y culturales tradicionales, "derivadas de las existentes en la época de conquista o colonización".


            Puesto que se trata de una comunidad indígena, ésta estará integrada esencialmente por un grupo étnico determinado e identificable en virtud de sus instituciones particulares. Por la existencia de una identidad cultural y social. Ese elemento de identidad es fundamento, por cuanto puede que dentro del territorio de la comunidad habiten personas que, en razón de ciertos vínculos, se han integrado "permanentemente" a la comunidad y que, sin embargo, no pertenecen al mismo grupo étnico que la mayoría de los pobladores de la comunidad en cuestión. Los grupos étnicos no son “puros", se dan interacciones entre los diversos grupos indígenas y además, uniones con no indígenas. En la medida en que dichas personas no pertenecientes a la misma etnia o grupo indígena se identifiquen con las tradiciones comunales, no podría excluírseles de la comunidad. Esa exclusión es contraria a la definición de comunidad y no encuentra fundamento en la disposición de la ley.


Incurriríamos en una forma de discriminación racial si, por ejemplo, excluimos de la comunidad a quienes en virtud de matrimonios de derecho o de hecho, se han integrado permanentemente a la comunidad indígena.


En un segundo término, el concepto comunidad se refiere a una cierta base estructural de la población. Disponen los artículos 4º de la Ley y 5º del Reglamento a la Ley en mención, en lo conducente:


"Art. 4º La población de cada una de las reservas constituye una sola comunidad, administrada por un concejo directivo representante de toda la población; del Consejo Principal dependerán comités auxiliares si la extensión geográfica lo amerita".


" Art. 5º Las estructuras comunitarias tradicionales a que se refiere el artículo 4º de la Ley, operarán en el interior de las respectivas comunidades; y las Asociaciones de Desarrollo, una vez inscritas legalmente, representarían judicial y extrajudicial a dichas comunidades".


De modo que quienes constituyen la población de una reserva forman parte de la comunidad en cuestión, y el consejo directivo de la comunidad representa toda la población.


En relación con el posible conflicto de intereses entre indígenas -no indígenas, procede retener, en tercer término, la disposición legal que prohíbe a los no indígenas adquirir una situación de preminencia económica que les permita influir en el desenvolvimiento de la reserva, relegando a los indígenas. Las comunidades indígenas son propietarias de las reservas indígenas; es decir, de los territorios nacionales que jurídicamente sólo puede pertenecer a los indígenas (artículo 2º y 3º de la Ley Indígena), no pudiendo los no indígenas arrendar, comprar o realizar cualquier otro acto que tienda a adquirir terrenos comprendidos dentro de las reservas. Así que, de conformidad con la ley, los no indígenas se encontrarán dentro de la reserva indígena dentro de una relación de cierta dependencia. No obstante, que la Ley Indígena establece la exclusividad de la reserva indígena para la comunidad indígena, no prohíbe que dentro de ella habiten no indígenas; lo que implica que puede haber pobladores no indígenas; a condición de que no adquieran bajo ninguna forma, derecho real sobre terrenos dentro de la reserva.


2.- La Asociación de Desarrollo


El artículo 4º de la Ley Indígena dispuso que las reservas serían regidas por los indígenas en sus estructuras comunitarias tradicionales o de las leyes de la República que los rigen. Y el Reglamento de la Ley retuvo como forma de organización, la Asociación de Desarrollo de la Comunidad. Pero, el principio se mantiene: la reserva es gobernada por los indígenas. Ellos se organizan en una Asociación de Desarrollo que representa judicial y extrajudicialmente a la Comunidad y cuya jurisdicción se extiende dentro de los límites de la reserva de que se trate (artículo 5º del Reglamento a la Ley Indígena y 1º y 3º del Decreto Ejecutivo Nº 13.568-C-G de 30 de abril de 1982).


Cabe indicar que, ni uno ni otro de los decretos supra mencionados establecen restricciones para el nombramiento de la Junta Directiva de la Asociación de Desarrollo. En principio, todos los habitantes de la reserva como parte de la comunidad pertenecen a la Asociación de Desarrollo, la que en todo caso ejerce jurisdicción sobre todos ellos. Partiendo de que la Asociación está integrada por todos los pobladores y que su directiva es representativa, es factible suponer que los indígenas están mayoritariamente representados dentro de la directiva, así como que los posibles directivos no indígenas han sido designados por los mismos indígenas.


 En esa medida, los delegados no indígenas representan a los indígenas, y harán valer los intereses y derechos de la comunidad indígena ante las diversas instituciones públicas o privadas involucradas en la solución de los problemas indígenas. Puesto que la ley no prohíbe que pobladores no indígenas sean miembros de la Asociación de Desarrollo y en la medida en que los principios democráticos, en especial el de representación mayoritaria, operen correctamente, jurídicamente es procedente que un delegado de la Asociación de Desarrollo sea no indígena.


Lo anterior está en relación con los objetos de la Ley Nº 5671 de 14 de abril de 1972, que modifica el artículo 2º de la Ley de CONAI. Esa modificación tiende a la integración de los indígenas dentro del CONAI pero no implica que los representantes del CONAI sean necesariamente indígenas. En la exposición de motivos del proyecto de ley correspondiente (expediente legislativo Nº 5946) se indica que la reforma al artículo 2º de la ley pretende entre otros aspectos, la integración de la Asamblea General "con los auténticos representantes de los indígenas designados por entidades con personería jurídica. Esto supone, desde luego, incorporarse a los mismos aborígenes a la CONAI para que ellos participen en su Asamblea General y en la propia Junta Directiva". Con la modificación se pretendió que el CONAI sea representativo y sea destinado al cumplimiento de los fines para los que fue creado.


            Al discutirse en el plenario legislativo el dictamen afirmativo, unánime, de la Comisión de Gobierno y de Administración, el Diputado Corrales Bolaños manifestó:


"Nos preocupó (a los miembros de la Comisión) enormemente que los grupos indígenas tuvieran su representación. Ustedes, con la sola lectura del inciso b), los concejos municipales de Guatuso, Talamanca, Coto Brus, Pérez Zeledón, Buenos Aires, Mora y Boruca.


Además, un delegado de cada asociación de desarrollo de las comunidades indígenas. Es decir, creo que mejor representación no podría darse. Lo otro sería no dar ninguna participación a los que pudiéramos llamar los blancos "Acta de la Sesión Nº 46 de 20 de marzo de 1975, folio 29 del expediente legislativo).


Sin embargo, al discutirse el proyecto en Tercer Debate, diversos diputados solicitaron su devolución a primer debate con el objeto de introducirle modificaciones de fondo. En efecto, se manifestó el temor de que grupos organizados dentro de la comunidad indígena representaran a los "blancos" y no a los indígenas, con lo que éstos quedarían fuera de representación en el CONAI.


Incluso, el Diputado Ferreto mocionó para que el inciso c) -que es el que nos interesa- fuera redactado indicando: el representante de las asociaciones de Desarrollo Comunal debe ser un representante indígena, a fin de dar genuina representación a las comunidades indígenas. Otros diputados señalaron que la norma con el contenido que conocemos permitía la representación exclusiva de los indígenas, quienes en número de cien podrían integrarse en una Asociación de Desarrollo que representara sus intereses comunales, así como nombrar los delegados ante el CONAI. Las tentativas por retrotraer el proyecto a Primer Debate e incluir la reforma en cuestión, fueron desechadas y el proyecto se aprobó en tercer debate.


De modo que en virtud de la redacción de la Ley (artículo 2º) no es factible indicar que se tiende a una representación exclusiva de la comunidad indígena por los mismos indígenas. Distinto era el caso antes de la reforma al artículo 2º de la Ley de CONAI, ya que el inciso b) previa expresamente la representación "de los aborígenes, escogidos entre los diferentes Comités de las distintas zonas indígenas". Y si dicha disposición fue eliminada del texto actual de la Ley, ello se debe, en parte, a diversos conflictos que se produjeron entre distintos grupos dentro de las comunidades indígenas.


Procede recalcar que la Asociación de Desarrollo de la Comunidad está integrada por los miembros de la comunidad, lo que implica necesariamente una residencia permanente, el ser vecino de la reserva indígena en cuestión. La Asociación tiene por objeto actividades de desarrollo de la comunidad, la defensa y representación de los intereses de la comunidad. En la medida en que no cumpla con sus objetivos, no tiene razón de ser, ya que "La existencia y el funcionamiento de las Asociaciones se subordinan al exclusivo cumplimiento de sus fines".


Si no obstante las disposiciones legales, personas extrañas a la comunidad se imponen a la misma, interfieren dentro del gobierno comunal, o manipulan a los indígenas en beneficio de sus propios intereses, lo procedente es plantearse, en primer término, si las instituciones públicas competentes para ejercer la vigilancia sobre las Asociaciones y la defensa de los derechos de los indígenas, así como su mejoramiento social, económico y cultural, cumplen con sus cometidos.


CONCLUSION:


Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República, que conforme con lo dispuesto por el artículo 2º de la Ley de Creación del CONAI y la Ley Indígena, es posible que una comunidad indígena designe como su representante ante la Asamblea General de CONAI a una persona no indígena.


De usted muy atentamente,


Licda. Magda Inés Rojas Chaves


PROCURADORA ADJUNTA


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