C - 240 - 88

7 de diciembre de 1988

Licenciado

Rafael A. Rojas Jiménez

Director Ejecutivo

Instituto Nacional de Fomento Cooperativo

S. O.

Estimado señor:

            Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me refiero a su atento oficio Nº D.A. 497.-88 de 30 de noviembre último, mediante el cual consulta el criterio de la Procuraduría General respecto de la competencia del INFOCOOP para declarar la nulidad de las asambleas realizadas por las cooperativas, en la medida en que se demuestre que se ha incurrido en violaciones legales que ameriten esa declaratoria.

            Nos acompaña usted el criterio del Departamento Legal del INFOCOOP, que señala la competencia de la Institución para declarar la nulidad, con fundamento en los artículos 86, 87, 97 y 157 de la Ley de Asociaciones Cooperativas. Concretamente, se afirma que los artículos 97 y 157, inciso a, n, ñ, o, p y q, de la citada Ley facultan a la Institución para ejercer todas las acciones necesarias para vigilar que las cooperativas funcionen legalmente. Dado que el INFOCOOP es competente para solicitar la disolución de las cooperativas que actúan ilegalmente, puede intervenir e investigar los acuerdos que adopten las asambleas cooperativas, determinando su legalidad. Si la competencia de anulación no existiere, no se cumpliría con lo dispuesto por los artículos 97, 157, 86 y 87 citados. La finalidad del Instituto es fomentar, promover, divulgar y apoyar el cooperativismo "detectando para tal fin los vicios que se produzcan en los actos de las cooperativas y tomando las medidas necesarias para que esas asociaciones funcionen legalmente". La declaración de nulidad constituye una forma de asesoría legal.

            La competencia del INFOCOOP está determinada por la ley y por la naturaleza de la relación que existe entre el Instituto y las asociaciones cooperativas.

I.- Una relación de tutela administrativa

            El Instituto Nacional de Fomento Cooperativo tiene como finalidad el incentivar al movimiento cooperativista, promoviendo la formación de asociaciones cooperativas, a las cuales debe darles asistencia técnica y financiera (artículo 155 de la Ley de Asociaciones Cooperativas), de forma de lograr una "mayor y más efectiva participación popular" en la actividad económica-social, así como mejores condiciones de vida para los habitantes de escasos recursos. Es decir tiene una finalidad de clara orientación económica-social, cumpliendo con parte de los objetivos de la política estatal en el campo de la democratización económica- social.

            Esta Institución de desarrollo cooperativo constituye una persona jurídica de derecho público, en tanto que las asociaciones cooperativas constituyen personas jurídicas de derecho privado.

            Lo anterior tiene relevancia al analizar las relaciones que se establecen entre ambas organizaciones. La relación en cuestión tiene en cuenta la personalidad jurídica autónoma que ostentan las cooperativas y el hecho de que, en tanto personas jurídicas privadas, el principio de autonomía rige su funcionamiento. No obstante, el interés y la participación financiera y técnica que el Estado otorga al cooperativismo, y el carácter de utilidad pública y de interés social que reconoce a las cooperativas, justifican el control de sus actividades, con el objeto de determinar la legalidad de sus decisiones. El artículo 4º de la Ley de Asociaciones Cooperativas contempla estos dos aspectos esenciales:

"Queda absolutamente prohibido a toda asociación cooperativa realizar cualquier actividad que no se concrete al fomento de los intereses económicos, sociales y culturales de sus asociados.

Las cooperativas debidamente registradas gozará en forma irrestricta de todos los derechos y garantías necesarias para el cumplimiento de sus fines. En consecuencia, serán absolutamente nulos los actos de las entidades privadas o de los órganos públicos que impongan restricciones directas o indirectas a la actividad de estas asociaciones, salvo cuando las disposiciones legales expresamente establezcan esas restricciones.

Por tanto, las cooperativas quedan absolutamente libres de cualquier tipo de regulación o control por parte de organismos o instituciones del Estado, autónomo o semiautónomas, que la ley no establezca en forma específica".

            La libertad que ostentan las cooperativas, en tanto personas privadas, excluye la existencia de una relación jerárquica entre una institución pública y esas organizaciones. No obstante, las disposiciones legales pueden establecer un control sobre su integración y funcionamiento, con el objeto de determinar por parte del estado el respeto de los principios que informan el cooperativismo y el ajuste al ordenamiento jurídico. Esa tutela se ejerce tanto en beneficio del interés público y del Estado, que otorga ventajas fiscales y un trato crediticio preferencial a las cooperativas, como en beneficio de éstas mismas y de sus asociados a quienes se garantiza la corrección del funcionamiento, así como asistencia técnica, jurídica y financiera. Esta relación se explica, además, por el carácter de utilidad pública e interés social de las cooperativas, caracteres que obligan al Estado a interesarse por su constitución y funcionamiento.

            Ahora bien, puesto que se trata de una relación de tutela y no de una relación jerárquica, la autoridad pública posee únicamente los poderes que le hayan sido reconocidos por el ordenamiento jurídico. Lo anterior es reiterado por el artículo 4º transcrito y es conforme con el principio de legalidad que informa la actuación del INFOCOOP.

II.- La extensión del control

            El Instituto Nacional de Fomento Cooperativo constituye no solamente la institución promotora del cooperativismo sino que también controla administrativamente la legalidad de las actuaciones de las cooperativas. Diversas disposiciones señalan los medios a través de los cuales el Instituto ejerce ese control.

            Así, la posibilidad de exigir información de las cooperativas, de revisar sus libros de actas y de contabilidad, de ejercer auditorajes. La solicitud de información es lo suficientemente amplia para abarcar aspectos relativos a la legalidad (incisos o y p del artículo 157 de la ley). En efecto, la revisión de los libros de actas y de contabilidad permite determinar el apego a las normas legales y a los principios de contabilidad que rigen las cooperativas. Esa vigilancia puede conducir eventualmente a determinar la existencia de incorrecciones o irregularidades, que podrían constituir violaciones legales. En este caso, puede plantearse la necesidad de revocar o de anular lo actuado, con el fin de corregir esa disconformidad jurídica, sin por ello acudir a lo dispuesto por los artículos 86 y 87 de la ley de repetida cita (disolución de la cooperativa por violaciones graves al ordenamiento). El intenso control reconocido por el artículo 97 perdería su objeto si no existiere la posibilidad de anular los actos absolutamente nulos, puesto que no habría  sanción por el funcionamiento ilegal. El control de la legalidad tiende efectivamente a la anulación de los acuerdos ilegales, aun cuando esa sanción no esté expresamente contemplada en el artículo 97, que dispone:

"Corresponderá al INFOCOOP, llevar a cabo la más estricta vigilancia sobre las asociaciones cooperativas, con el exclusivo propósito de que estas funciones ajustadas a las disposiciones legales. Al efecto, permitirán la inscripción y vigilancia que sus funcionarios practiquen en dichas asociaciones para cerciorarse del cumplimiento de esta ley, de sus reglamentos y leyes conexas y darles la información indispensable que con ese objeto soliciten".

            Este control de legalidad determina la eficacia de los acuerdos tomados por las cooperativas, según lo prevé el artículo 37 de la ley en mención:

"La asamblea general o la de delgados, según el caso, será la autoridad suprema y sus acuerdos obligan a la cooperativa y a todos sus asociados, presentes y ausentes, siempre que estuvieren de conformidad con esta ley, los estatutos y los reglamentos de la cooperativa".

            De modo que la cooperativa no podría pretenderse la ejecución de acuerdos ilegales. La denuncia de esa ilegalidad faculta al INFOCOOP a ejercer el control correspondiente con el fin de que lo actuado se ajuste al ordenamiento. Ahora bien, la ilegalidad de los acuerdos puede derivar no sólo de una irregularidad intrínseca del contenido del acuerdo sino de la propia constitución del órgano del liberante; por ejemplo, el sesionar sin el quórum requerido, o bien que los acuerdos sean tomados por una mayoría diferente de la prevista, lo que viciaría la decisión.

            Respecto de la procedencia del control, cabe recordar que el establecimiento de un control de legalidad no está previsto en consideración de la persona controlada sino en resguardo del interés público y de terceros, que eventualmente podrían ser lesionados en sus derechos por un acuerdo ilegal. De allí la necesidad de anular los acuerdos ilegales.

            Por otra parte, dado que la intervención del INFOCOOP tiende a mantener el respeto a la ley, el control no faculta al instituto a sustituirse a la cooperativa, revocando un acto considerando inoportuno o inconveniente y dictando el que el Instituto juzgue oportuno. Es decir, no existe control sobre la oportunidad de las decisiones tomadas, pero sí, reiteramos, sobre su legalidad.

CONCLUSION:

            Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que:

            De conformidad con la Ley de Asociaciones Cooperativas, el Instituto Nacional de Fomento Cooperativo constituye el organismo de asistencia y control permanente de las cooperativas. El control constituye una técnica de intervención del Estado en la constitución y funcionamiento de las cooperativas. Su objeto requiere que el control tenga una sanción, la que no puede ser sino la anulación de las decisiones ilegales, sea esa ilegalidad determinada por el contenido del acto o por vicios en la constitución de la asamblea de cooperativistas o de delegados.

De usted muy atentamente,

Licda. Magda Inés Rojas Chaves

PROCURADORA ADJUNTA

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