C-239-88

San José, 6 de diciembre de 1988

Señora

Zoila A. Meneses Orozco

Directora Administrativa

Colegio de Cirujanos Dentistas

Apartado 698-1000

Estimada señora:

            Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto a.i., damos contestación a su oficio de 6 de octubre del año en curso, mediante el cual se reitera ante este Despacho la consulta contenida en el oficio REF. 130-87 (S 651) de 23 de octubre de 1987 (que fuera retirada luego), y que se refiere a algunos aspectos relativos a los incentivos salariales contenidos en la Ley de Incentivos a los Profesionales en Ciencias Médicas (No. 6836 de 22 de diciembre de 1982). En tal consulta, se expresa que desde la fecha de promulgación de la normativa indicada "...las instituciones del Estado, no han hecho aumento alguno de los porcentajes allí establecidos, argumentándose de parte de algunos, que las instituciones están impedidas para hacer tales aumentos, a no ser que la Autoridad Presupuestaria le dé su aprobación...", y que además "...existen opiniones contrarias en el sentido de que las instituciones del Estado si pueden realizar los aumentos sin necesidad de la aprobación de la Autoridad Presupuestaria..." Se requiere entonces, ante esa diversidad de opiniones y con motivo de frecuentes consultas formuladas por los asociados, la opinión técnica de la Procuraduría General de la República.

            Al respecto nos permitimos informarle lo siguiente:

I. CONSIDERACION PREVIA

            Como cuestión preliminar hemos de manifestarle que pese a la confusa exposición del criterio legal contenido en el oficio No. 036-88 de 22 de marzo del presente año, y a su escasa relación con el tema consultado, inferimos que el motivo de la consulta lo es el artículo 21 de la Ley de Incentivos a los Profesionales en Ciencias Médicas, que a la letra dispone: "Los salarios e incentivos que por esta ley se establecen constituyen un mínimo; quedan autorizadas las instituciones para mejorarlos en el futuro...". En consecuencia, partiremos del supuesto de que el problema jurídico planteado, lo es en el sentido de si pueden o no las instituciones facultadas por esa disposición, crear o establecer incrementos o variaciones en los incentivos a los profesionales en ciencias médicas, con absoluta independencia de la actividad de política salarial de la Comisión Autoridad Presupuestaria. Para ello es preciso analizar esa autorización dada a las instituciones, y visualizarla luego, dentro del marco de la actividad salarial de la Administración Pública, a afecto de determinar si se encuentra o no, condicionada por lo que disponga la mencionada Autoridad Presupuestaria.

II.- SOBRE LA NATURALEZA DE LA AUTORIZACION EN EL ARTÍCULO 21 DE LA LEY DE INCENTIVOS A LOS PROFESIONALES EN CIENCIAS MÉDICAS. (No. 6836 DE 22 DE DICIEMBRE DE 1982), Y SU RELACION CON LAS REGULACIONES QUE EN POLITICA SALARIAL DICTE LA AUTORIDAD PRESUPUESTARIA.

            En principio es menester señalar que desafortunadamente ni en el "Arreglo Conciliatorio entre el Presidente de la República, la Comisión del Poder Ejecutivo y los Sindicatos Médicos", firmado el 7 de junio de 1982, al finalizar la huelga médica de ese año, ni en la discusión en Comisión o en plenario legislativo, aparece referencia alguna sobre el artículo en mención, que nos sirviera de guía u orientación para su entendimiento cabal. En consecuencia, no podemos ir más allá de lo que en sí contiene la disposición. Así las cosas, debemos entender que esta autorización prevista en la norma 21 de la ley es, en sí, una facultad otorgada a las instituciones públicas para que eventualmente mejoren los salarios e incentivos allí reconocidos. Sea, que en términos generales se les permite o faculta para mejorar esos salarios e incentivos mínimos fijados en la ley. Sin embargo, debe quedar claro que esto no significa en modo alguno que de allí surja un derecho subjetivo inmediato de los profesionales en ciencias médicas para exigir el cumplimiento de una obligación, puesto que no se trata de una obligación de las instituciones, sino sólo de una autorización, de una facultad. O sea, que podrían hacerlo si les parece pero no están compelidas a ello. Quiere decir lo anterior, por ejemplo, que si una institución pública determinada, no estima prudente hacer uso de esa facultad, por diversas razones (conveniencia, oportunidad o mérito), está totalmente legitimada para proceder así.

            Es evidente que las instituciones contratantes de profesionales en ciencias médicas, gozan de la potestad otorgada por la norma en comentario, de aumentar o incrementar los mínimos fijados en la ley de incentivos; pero tal potestad no es irrestricta sino limitada y las limitaciones pueden eventualmente surgir cuando la institución debe ajustarse, a la hora de confeccionar su presupuesto, a diversas disposiciones sobre materia salarial, dictadas por vía de directrices por la Autoridad Presupuestaria (artículo 1, inciso a) de la Ley 6821 de 19 de octubre de 1982, Ley de Creación de la Autoridad Presupuestaria).

            Debe tenerse en cuenta que los lineamientos generales o directrices en política salarial tienden a evitar desequilibrio en el sistema salarial o remunerativo, pretenden crear relaciones de paridad y uniformidad en todos los diversos niveles de empleo público, y, eventualmente, para dar cumplimiento a esos objetivos generales, deben ser restringidas o limitadas facultades legítimas que puedan poseer diversas instituciones, en este caso, las que contratan servidores profesionales en ciencias de la salud.

            Es claro que no puede pretenderse estimar derogada o abrogada la competencia exclusiva y excluyente de la Comisión de Autoridad Presupuestaria en punto a la fijación de políticas salariales, por más que exista una normativa salarial especial y posterior que fue promulgada para regular un sistema salarial aplicable a los Profesionales en Ciencias Médicas, debido a que no existe oposición alguna ni incompatibilidad de ninguna clase en cuanto a la materia regulada por ambas normativas. En efecto, de un lado tenemos una facultad, una potestad para incrementar los porcentajes de los incentivos (artículo 21 de la referida Ley No. 6836), y de otro una competencia, exclusiva y excluyente, para establecer directrices generales para todo el sector público (concepto que cubre tanto a la administración central, como a la descentralizada y a las empresas estatales), en lo relativo a gasto público, y particularmente en lo que se refiere a variabilidad en la estructura de salarios. En ese sentido, es dable afirmar que la potestad directiva que en materia de salarios posee la Autoridad Presupuestaria, no ha desaparecido, sigue vigente, en lo que atañe a la facultad contenida en el artículo 21 de reiterada cita, por no garantizarse allí derechos subjetivos indiscutibles a favor de esos profesionales, sino sólo meras expectativas, el ejercicio de esa potestad a las instituciones empleadoras puede válidamente ser restringido a través de los lineamientos generales de aumentos salariales dictados por la Autoridad Presupuestaria en el ejercicio de sus funciones. Debe quedar claro entonces que, en el artículo 21 de repetida cita, no se está dejando sin efecto la competencia genérica de la Autoridad Presupuestaria contenida en el artículo 1 de su ley orgánica.

            Asimismo, recuérdese que todo lo relativo a la fijación de beneficios salariales institucionales, según lo ha establecido la Corte Suprema de Justicia en su resolución de 9 hrs. del 10 de mayo de 1984, es materia de gobierno por lo que puede ser objeto legítimamente de directrices o lineamientos generales, como los que emite la Autoridad Presupuestaria, sin que con ello se esté atentando contra la independencia garantizada legal y constitucionalmente a determinadas instituciones. Por ello, aún cuando la Ley de Incentivos a los Profesionales en Ciencias Médicas sea posterior, la normativa que atribuyó esa potestad directiva a la Autoridad Presupuestaria ha permanecido incólume, invariable, en lo que respecta a su función de impartir, a las instituciones empleadoras de médicos, directrices en materia salarial. Lo que la Ley de Incentivos en su artículo 21 creó, es una potestad otorgada a esas instituciones para mejorar esos beneficios, lo cual no puede entenderse como una competencia irrestricta para fijar esas mejoras en los incentivos.

            Dentro de este orden de ideas, debe agregarse que existen, (y son muchos) los ejemplos de atribuciones o potestades para mejorar sistemas remuneratorios concretos o especiales en instituciones públicas que poseen normativa particular, ya sea de carácter legal o convencional, pero en todos los casos las potestades en ese sentido prefijadas, no podrían ser ejercidas nunca en forma irrestricta, sino todo lo contrario, dentro del marco regulador controlado por la Autoridad Presupuestaria. Debe recordarse, además, que las directrices tienen por objeto establecer políticas generales en ciertas materias en las que existe un interés determinado (control del gasto público en el presente caso) del gobierno central. Este tiene en última instancia reservado ese derecho, mientras no exista una disposición que le dé a determinadas instituciones una competencia ilimitada para actuar en una u otra forma. al respecto es menester advertir que el servidor público (en este caso los jerarcas de las instituciones), que incumplan reiteradamente las directrices impartidas por el Poder Ejecutivo, o alguno de sus órganos directivos, pueden ser removidos o sustituidos sin responsabilidad patronal alguna, (doctrina del artículo 98, Ley General de la Administración Pública).

            De lo expuesto se colige que, las instituciones públicas empleadoras de Profesionales en Ciencias Médicas que opten por ejercer la potestad contenida en el artículo 21 citado, deben obligatoriamente, ajustar su actividad en tal sentido, a los lineamientos salariales para el Sector Público que dicte la Autoridad Presupuestaria, en uso de sus potestades legales, pues en caso contrario, el presupuesto correspondiente no contaría con la aprobación por parte de la Contraloría General de la República (artículo 11 de la citada Ley No. 6821).

III. CONCLUSION

            Con fundamento en lo expuesto, estima este Despacho que si bien las instituciones contratantes de profesionales en ciencias médicas gozan de la facultad de incrementar o mejorar los salarios e incentivos contenidos en la Ley de Incentivos de Profesionales en Ciencias Médicas (artículo 21), esta potestad no es irrestricta, sino limitada, de suerte que al ejercerla deben ajustarse a las directrices que sobre política presupuestaria salarial dentro del Sector Público dicte la Autoridad Presupuestaria en uso de sus atribuciones legales, pues de lo contrario, el presupuesto que dé contenido a esas erogaciones, no merecerá aprobación del Órgano Contralor.

Atentamente,

Lic. Ricardo Vargas Vásquez                                                                                                       Lic. Juan José Soto Cervantes

PROCURADOR DE RELACIONES DE SERVICIO (SECCION II)                                       ABOGADO ASISTENTE

RVV/JJSC/macri

pcm