C-176-92

28 de octubre de 1992

Ingeniero

Álvaro Escalante Montealegre

Director

Dirección General de Aviación Civil

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio de fecha 14 de setiembre de los corrientes, mediante el cual consulta sobre la posibilidad de que el Consejo Técnico de Aviación Civil pueda contraer obligaciones por sí mismo, sin tener que requerir de la aprobación del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, por habérsele dotado de personería jurídica de conformidad con el artículo 14 inciso 35 de la Ley 7018 del 13 de diciembre de 1985.

Adjunta para ese fin, los criterios legales emitidos por la Dirección Legal del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, y por la Asesoría Legal de la Dirección General de Aviación Civil. Para mayor claridad y entendimiento, dado que se dio un cambio de normativa en forma radical en la organización de ese Consejo, procederemos a comentar brevemente las características del mismo al momento de su creación y en la actualidad.

Ley Nº 5150, Ley General de Aviación Civil del 11 de diciembre de 1972:

De conformidad con la Ley 5150, fue creado el Consejo Técnico de Aviación Civil como un órgano dependiente del Ministerio de Obras Públicas y Transportes.

Vemos cómo en la citada ley, se establece en lo conducente lo siguiente:

ARTICULO 2:

"La Regulación de la Aviación Civil, será ejercida por el Poder Ejecutivo actuando por medio del Consejo Técnico de Aviación Civil y de la Dirección General de Aviación Civil, ambos dependientes del Ministerio de Obras Públicas y Transportes".

Artículo 8:

"Con las excepciones expresas, el Consejo ejercerá las funciones que le confiere esta Ley, independientemente del Poder Ejecutivo, no obstante los certificados de explotación para servicios internacionales, serán aprobados en última instancia por el Poder Ejecutivo" (así reformado por ley 5437 del 17 de diciembre de mil novecientos setenta y tres).

Así, también el artículo 10 de la Ley 5150, reformado por ley 6021 del 15 de diciembre de mil novecientos setenta y seis, establece las atribuciones del Consejo Técnico de Aviación Civil, que no es necesario enumerar, para no hacer muy extenso este dictamen, pero que nos permiten deducir que el Consejo Técnico de Aviación Civil hasta ese momento gozaba solamente de amplia independencia funcional. De la normativa referida se puede colegir, que el Consejo Técnico de Aviación Civil constituir un órgano dependiente del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, y para el cumplimiento de determinadas actividades relacionadas con su función, gozaba de independencia funcional, y su naturaleza jurídica era, de acuerdo a la normativa transcrita, la de un órgano desconcentrado, dado que hasta ese momento no gozaba de personalidad jurídica.

Este fenómeno de la desconcentración supone una transferencia de atribuciones específicas a un órgano, en este caso al Consejo Técnico de Aviación Civil, sin trascender los límites de la persona jurídica respecto de la cual aquél es un instrumento, quedando sometido el Consejo dentro de su jerarquía, y constituyendo un fenómeno que se produce dentro de una misma persona jurídica sin organizar ni novar un nuevo ente.

Ley Nº 7018 del 13 de diciembre de 1985:

No obstante todo lo anterior, a través de la Ley Nº 7018 Ley General de Presupuesto para 1986, fue reformada sustancialmente, mediante normas generales incluidas en la Ley de Presupuesto, la Ley Nº 5150 del 14 de mayo de 1973 y sus reformas.

La reforma fue sustancial, porque vino a dotar de personalidad jurídica propia al Consejo Técnico de Aviación Civil, personalidad que hasta ese momento nunca antes había gozado, pues siempre había estado inserto dentro del Ministerio de Obras Públicas y Transportes.

De esta forma, la mencionada ley, en su artículo 14 inciso 35) estableció lo siguiente:

"La reforma fue sustancial, porque vino a dotar de personalidad jurídica propia al Consejo Técnico de Aviación Civil, personalidad que hasta ese momento nunca antes había gozado, pues siempre había estado inserto dentro del Ministerio de Obras Públicas y Transportes.

De esta forma, la mencionada ley, en su artículo 14 inciso 35) estableció lo siguiente:

"Artículo 14: Modificase las leyes que a continuación se detallan:

35.- Se exceptúan de lo dispuesto en el Título III de la Ley 6999 del 3 de setiembre de 1985, los fondos percibidos por el Consejo Técnico de Aviación Civil, de acuerdo con la Ley Nº 5150 del 14 de mayo de 1973 y sus reformas, los cuales se destinarán al fomento de la aviación civil. Para tales efectos, el Consejo Técnico de Aviación Civil tendrá personería jurídica y patrimonio propio..." (El resaltado es de los suscritos).

Como vemos, esta norma vino a reformar sustancialmente la organización administrativa del Consejo, al sustraerlo del M.O.P.T. y dotarlo de su propia personería jurídica y de su propio patrimonio, concediéndole así un alto grado de independencia.

En otras palabras, al dotarse de personalidad jurídica al Consejo Técnico de Aviación Civil, se le descentralizó ipso iure.

El jurista Mauro Murillo, entiende por descentralización lo siguiente:

"Descentralizar, respecto de la función administrativa pública y desde el punto de vista organizativo, es personificar, es crear organismos que no están ubicados estructuralmente dentro del Estado, sino personificados y por ende ubicados dentro de la Administración Pública Descentralizada. El otorgamiento de la personalidad jurídica aparte, es la que jurídicamente define la descentralización". (Murillo Mauro. Terminología Administrativa Revista Academia. Academia Nacional de Derecho Público, San José, Facultad de Derecho de la Universidad de Costa Rica, 1983, página 61 y siguientes) (El subrayado es nuestro).

"Al igual que la desconcentración, la descentralización administrativa se produce por ley o por norma constitucional.

La atribución de competencia (en materia administrativa) se hace a una persona jurídica nueva que se crea, y en esto (en sus consecuencias), radica la diferencia entre desconcentración y descentralización". (Murillo Mauro. La descentralización Administrativa en la Constitución Política. Revista de Ciencias Jurídicas, Nº 30, San José, dic. 1976 pág. 82) (El resaltado no es del original).

En este mismo orden de ideas, tenemos entonces que el artículo 14 inciso 35) de la Ley Nº 7018 ya citado, vino a abrogar tácitamente el artículo 2º ya transcrito de la Ley General de Aviación civil, lo cual significa que ha dejado de mantener el estado dependencia que siempre había tenido con respecto al M.O.P.T.

Recordemos, que el Ministerio de Obras Públicas y Transportes fue creado por Ley Nº 4786 del 5 de julio de 1971, y entre los objetivos de su creación nos encontramos, el que establece que le corresponde regular y controlar, planificar y vigilar cualquier modalidad de transportes (aéreo, terrestre, marítimo, a granel, etc.).

Sin embargo, para efecto de un mejor cumplimiento de ese fin público, tenemos que en la materia del transporte aéreo que tenga como fin fomentar la aviación civil, le fue trasladada de manera exclusiva la competencia al Consejo Técnico de Aviación civil, dotándolo de personería jurídica y patrimonio propio para cumplir con ese cometido. En tal sentido ese Consejo ha dejado de ser un órgano dependiente del M.O.P.T. y ha pasado a ser un órgano técnico que por ley le corresponde la supervisión de la actividad aeronáutica del país.

De esta forma, no cabe la menor duda de que en aras del principio de cooperación institucional el M.O.P.T. puede controlar el transporte y tránsito aéreo a través del Consejo Técnico de Aviación civil, pero en su función de entre rector a nivel nacional. Siendo de ahora en adelante el Consejo, el que responda (por el traslado de competencias operado) por los contratos y obligaciones asumidos en razón del fomento de la Aviación Civil.

Resulta claro además, que ese Consejo siempre se ha desenvuelto en la realidad como un ente de carácter descentralizado, al punto de poder funcionar en forma similar a cualquier otro ente de ese tipo, con plena independencia funcional del Ministerio rector, salvo en pocos asuntos referentes a servicios aéreos internacionales de conformidad con la ley 5437 ya citada.

En síntesis, el Consejo Técnico de Aviación Civil es el órgano en el que radica la titularidad formal del fomento de la Aviación Civil en el país, goza de personalidad jurídica propia y patrimonio, así como de independencia funcional y de criterio, no guardando relación de subordinación con respecto al M.O.P.T., sino de coordinación y cooperación con ese ente, sobre todo en materia de servicios aéreos internacionales para lo cual se requiere de la aprobación del Poder Ejecutivo para su explotación.

Por lo anterior, es que consideramos que el Consejo Técnico de Aviación civil goza de plena capacidad para ser sujeto de derechos y obligaciones, hasta tanto la norma que le confirió ese poder no sea derogada o declarada inaplicable por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, como consecuencia de una eventual acción en ese sentido. Este aspecto es importante mencionarlo, dado que en la actualidad la Ley Nº 7018 está siendo cuestionada constitucionalmente, casualmente en el mismo artículo 14 pero en sus incisos 20) y 37), por lo que hasta el momento y con la salvedad apuntada, la reforma operada através de una norma general atípica incluida en esa Ley de Presupuesto permanece en vigencia, y constituye legislación ordinaria inserta en una Ley de Presupuesto; razón por la cual debe entenderse que reforma y adiciona las materias a que se refiere de la Ley 5150 del 14 de mayo de 1973, hasta que por vías legales establecidas no se disponga otra cosa.

Sin otro particular se suscriben,

Lic. Roberto Montero Poltronieri

PROCURADOR CONSTITUCIONAL

vch.e