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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 210
 
  Dictamen : 210 del 28/10/1988   

C - 210 - 88


28 de octubre de 1988


 


Licenciada


Olga Marta Morice Muñoz


Directora a.i.


Registro de la Propiedad Industrial


S. O.


 


Estimada señora:


            Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su atento oficio Nº RPI 35-88 de 19 de octubre último, mediante el cual consulta el criterio de la Procuraduría respecto de los problemas planteados en cuanto a la competencia para resolver recursos administrativos interpuestos contra el registro de patentes de invención.


            De previo a dar respuesta a su solicitud, procede recordar que la Procuraduría es un órgano consultivo y que en el ejercicio de su función consultiva, no puede sustituirse a la Administración activa, dictando el acto administrativo correspondiente.


            Corresponde, eso sí, a la Procuraduría en tanto órgano técnico- jurídico de la Administración, pronunciarse sobre los alcances de los conceptos jurídicos utilizados en las normas jurídicas y la correcta interpretación de éstas, aclarando a la Administración, sus dudas sobre cuestiones jurídicas. Es por ello que procedemos a dictaminar sobre lo consultado.


            La situación que se presenta concierne aspectos relativos a la competencia administrativa y sus manifestaciones a través de las "figuras de la avocación" y del "recurso jerárquico". Se trata de determinar -si de acuerdo con las normas y principios que rigen la competencia- el resolver un recurso de apelación implica el avocarse al conocimiento del asunto sometido a la competencia del inferior. Asimismo, será necesario determinar la aplicabilidad de las leyes que regulen la materia, incluyendo la Ley General de la Administración Publica.


A.- La atribución de competencias


            La competencia administrativa significa el conjunto de poderes y deberes cuya titularidad se atribuye por norma jurídica a un determinado órgano administrativo. Es la titularidad de funciones necesarias para la consecución del fin público asignado al órgano.


            Es, pues, la "medida" de la capacidad del órgano para actuar.


            La competencia debe ser atribuida por ley y ser expresa: la competencia no se presume, excepto respecto de los poderes implícitos dentro de una relación de jerarquía. No obstante, la competencia puede ser asignada en forma exclusiva, sea ésta absoluta o relativa, o bien alternativa o concurrente.


            La primera forma de atribución da origen al concepto de desconcentración, máxima o mínima. En efecto, existe desconcentración cuando el ordenamiento jurídico establece en favor de un órgano sometido a jerarquía, una competencia exclusiva en cierta materia. Se produce al interno de la organización administrativa una transferencia de competencias, lo que impide - absoluta o relativamente- que el superior jerárquico pueda decidir en aspectos atinentes a la materia transferida. Cabe señalar que en relación con el Ministerio de Justicia y Gracia, el Registro Nacional y sus dependencias constituyen órganos desconcentrados.


            Pero, asimismo, los Registros específicos son titulares de competencias propias.


            Por el contrario, habrá una asignación alternativa o concurrente de competencia cuando tanto el superior como el inferior podrán conocer y resolver de una materia. Dentro de las manifestaciones de esta forma de atribución tenemos la avocación.


1.- La figura de la avocación


            La avocación es uno de los casos en que se produce una modificación de la competencia, ya que esta es ejercida por un órgano distinto de aquél a quien se le ha atribuido. La avocación es el acto por medio del cual, el superior jerárquico asume la competencia decisoria del inferior en un caso concreto. Es decir, priva al inferior de su competencia, transfiriéndose de oficio la competencia. Señala, al respecto, Marienhoff:


"Se produce la avocación cuando el superior, por sí mismo, o sea sin pedido de parte, decide sustituir al inferior en el conocimiento y decisión de un asunto. Se produce, así, el traspaso de cierta potestad de un órgano inferior a uno superior, con lo que el asunto en cuestión pasa a la competencia de dicho órgano superior. La avocación es, pues, una consecuencia de la potestad jerárquica." M. MARIENHOFF: Tratado de Derecho Administrativo, T. I. Ediciones Glem S.A., Buenos Aires, 1965, p. 547 (el subrayado no es del original).


            En el mismo sentido, Entrena Cuesta afirma:


"Mediante la avocación, en los supuestos previstos por las leyes (art. 4º de la Ley de Procedimiento Administrativo), el órgano superior puede atraer hacia sí el ejercicio de una competencia atribuida al inferior." R. ENTRENA CUESTA: Curso de Derecho Administrativo, Editorial Tecnos, Buenos Aires, 1976, p. 193.


            La avocación dentro de una relación jerárquica está prevista por nuestro ordenamiento. Concretamente, el artículo 93.-1 de la Ley General autoriza al superior a avocarse a la competencia.


            Dispone ese precepto:


"El superior podrá, incluso por razones de oportunidad, avocar la decisión del asunto del inmediato inferior cuando no haya recurso jerárquico contra la decisión de éste y en tal caso la resolución del superior agotará también la vía administrativa".


            Y respecto de la avocación fuera de una relación jerárquica, se dispone:


"6.- La avocación no jerárquica o de competencia de un órgano que no sea el inmediato inferior requerirá de otra ley que la autorice".


            Es decir, la avocación puede producirse sea por expresa disposición de ley, sea dentro de una relación de jerarquía.


            Ahora bien, en el caso del Registro Nacional, la jerarquía no implica la potestad de avocarse al conocimiento de los asuntos pendientes en cada uno de los Registros integrantes. El artículo 6, de la Ley de Creación del Registro Nacional, Nº 6934 de 28 de noviembre al regular la competencia del Director General del Registro Nacional, dispone en lo conducente:


"Habrá un Director General, de quien dependerán jerárquicamente, para efectos administrativos, los directores de las diversas dependencias integrantes del Registro Nacional".


            Se establece de seguido las funciones del Director General.


            Se trata, esencialmente, de funciones de coordinación y de regulación del accionar del Registro Nacional, de sus dependencias.


            Función de regulación y aún de uniformación de los criterios de carácter registral aplicables por los diferentes Registros, lo que excluye, sin embargo, el análisis o calificación de casos concretos. Es decir, es el establecimiento de la política en materia registral.


            Conforme con dicha función y dado el carácter de órgano desconcentrado que ostenta cada uno de los Registros especiales, dispone expresamente:


"Queda prohibido al Director del Registro Nacional avocar los asuntos que concierne resolver individualmente a cada uno de los registros".


            La relación jerárquica es administrativa, no funcional.


            La prohibición antes transcrita, incluye también el conocimiento y resolución de los recursos jerárquicos interpuestos contra las resoluciones de los Registros Especiales? Se impone diferenciar la figura de la avocación del recurso de apelación.


2.- La incompatibilidad entre avocación-apelación


            Conforme lo dispone la Ley General de la Administración Pública, la avocación supone que no hay recurso jerárquico contra la decisión que hubiese tomado el inferior. Esta incompatibilidad está presente dentro de la noción de desconcentración.


            Como se indicó, la avocación es una decisión tomada por el superior sin que medie solicitud de tercero. En cambio, cuando el jerarca conoce de un recurso de apelación, lo hace en virtud de una solicitud: es el recurso interpuesto lo que habilita al jerarca a conocer del asunto. Cuando el jerarca se avoca, el acto es dictado por él para todos los efectos, inclusive respecto de los posibles medios de impugnación. Normalmente, el avocar implica eliminar al menos una instancia de impugnación. En el recurso jerárquico no se da una transferencia de competencia de oficio y la resolución que se dicte agota -normalmente- la vía administrativa. Pero, la diferencia fundamental radica en que en la avocación el superior impide que el inferior decida, en tanto que a través del recurso jerárquico el superior conoce y puede revisar lo actuado por el inferior. Esta ha tomado su decisión, ejercitando la competencia y ese acto o decisión está sujeto al contralor jerárquico. De manera que el recurso de apelación no está comprendido en la avocación. Son dos figuras diferentes.


            Establece la Ley General en su artículo 83:


"2.- La desconcentración mínima se dará cuando el superior no pueda:


a) Avocar competencias del inferior; y


b) Revisar o sustituir la conducta del inferior, de oficio o a instancia de parte. (...)


4.- La imposibilidad de revisar o sustituir la conducta del inferior hará presumir la potestad de avocar la misma y a la inversa".


            De acuerdo con la Ley, las potestades de avocar y de revisar de oficio o a instancia de parte lo actuado por el inferior, constituyen dos potestades excluyentes. Se avoca a conocer de un asunto quien no puede revisar lo actuado por el inferior. Si el recurso de apelación está previsto, el jerarca no puede anticipadamente conocer del asunto por medio de la avocación.


            Esta incompatibilidad entre avocación y recurso jerárquico ha sido analizada por la doctrina. Así se ha indicado:


"En su mérito, la avocación solo procede:


a) Cuando la norma aplicable al ente la autorice.


b) No habiendo una norma que expresamente autorice la avocación, ésta solo procederá en los casos siguientes:


1.- Cuando del ordenamiento jurídico vigente no resulte que la competencia le fue asignada al órgano inferior en mérito a una idoneidad especialmente reconocida.


2.- Cuando no exista instituído un recurso para ante el superior acerca de lo resuelto por el inferior. Así, por ejemplo, en los caso en que se admita el recurso jerárquico contra lo resuelto por el inferior, la avocación no procede, pues se estima que lo contrario, al disminuir las instancias en que se desarrolla el debate, atenta contra la amplitud de la defensa, disminuyendo las garantías individuales. Además, la actuación del órgano u órganos inferiores permite que el órgano superior que decidirá el recurso cuenta con elementos que disminuirán su posibilidad de error.". M. MARIENHOFF: Tratado de Derecho Administrativo. T. I., Ediciones Glem S.A., Buenos Aires, 1965, pp. 547-548. (el subrayado no es del original).


            Es decir, procede en los casos expresamente previstos por ley, o bien, dentro de una relación jerárquica, en que no se ha previsto un recurso de apelación.


            En el mismo sentido, señala el maestro Manuel Diez:


"...la avocación es legítima cuando la competencia del inferior no le ha sido atribuida en razón de su específica idoneidad. En tales supuestos, afirma D' Alessio, es necesario interpretar la voluntad del legislador, con el objeto de establecer si éste ha querido confiar la competencia a un determinado órgano en mérito a su particular idoneidad en ciertos asuntos, o si tal fin no ha estado presente en su espíritu. A tal efecto correspondería analizar la naturaleza de la norma, la condición del órgano, etc. También es legítima, la avocación cuando se trata de la competencia precedentemente delegada o cuando el inferior rehúse realizar un acto o lo omita y ello puede ocasionar un daño que no se evitaría en otra forma.


Es posible admitir la avocación cuando el ordenamiento jurídico ha organizado el recurso jerárquico? Señala Villegas Vesavilbaso que si bien la opinión no es uniforme, la doctrina dominante considera que en este caso no debe admitirse la avocación. Como que el recurso jerárquico permite el examen, reforma o revocación de las decisiones de los órganos inferiores, pareciera que el superior jerárquico pudiera avocarse al conocimiento y decisión del asunto. Sin embargo, el órgano inferior habrá de considerar todos los elementos de juicio que constituyen una garantía de justicia, y si se avocara el superior al conocimiento del asunto hace posible el error." M. DIEZ: El acto administrativo, TEA, Buenos Aires, 1961, pp. 173-173


            El Registro de la Propiedad Industrial tiene una competencia exclusiva atribuida por ley. El Registro Nacional no puede avocarse al conocimiento de un asunto concreto sometido a conocimiento del Registro de Propiedad Industrial. No obstante, esa prohibición no comprende el recurso jerárquico. En tanto órgano desconcentrado y dependiendo del grado de desconcentración, podría cuestionarse la procedencia del recurso jerárquico. Pero, repetimos, de existir una prohibición en tal sentido, ello derivaría de la condición de órgano desconcentrado y no de lo dispuesto por el artículo 6 de la Ley de creación del Registro Nacional, que regula una modificación de competencia de naturaleza diferente al recurso de apelación:


"... la simple competencia relativamente exclusiva implica ya una rigurosa aplicación y distribución de competencias, con la cual será incompatible la potestad del órgano superior que implica sustitución y por ello alteración del orden riguroso de las competencias establecidas por el Derecho objetivo. En tal caso han de excluirse en vía normal (es decir, salvo el caso de normas que admitan expresamente alguna de estas potestades), además de la potestad de sustitución propiamente dicha, la potestad de reforma (ya que implica la sustitución de una medida propia de distinto contenido a la inferior) y la potestad de revocación de los actos del inferior, así como, naturalmente, la potestad de avocación y la de delegación, que son incompatibles con una rigurosa distribución de competencia. Subsisten, en cambio, las potestades que constituyan un simple ejercicio de control por parte del órgano superior y que, como tales, no implican alteración de la atribución de competencias: así, ... subsiste también la potestad de resolver los recursos jerárquicos y la de resolver los conflictos de competencia entre los órganos inferiores, potestad que no implica sustitución de la competencia de los órganos inferiores, a uno de los cuales se encomienda el resolver, una vez fallado el conflicto". R. ALESSI: Instituciones de Derecho Administrativo I, Bosch Casa Editorial, Barcelona, 1970, pp. 105-106.


            Y en efecto, la condición de órgano desconcentrado, por tanto, titular de una competencia exclusiva, permitiría cuestionarse la procedencia de un recurso jerárquico contra lo resuelto por el Registro de la Propiedad Intelectual. Empero, esa posibilidad no existe porque la Ley expresamente establece dicho recurso:


"Art. 36.- Recursos contra decisiones del Registro de la Propiedad Industrial:


1.- Las decisiones del Registro de la Propiedad Industrial tendrán recurso de revocatoria y además serán apelables ante el Director General del Registro Nacional, dentro del plazo de cinco días hábiles.


2.- Las decisiones del Director General del Registro Nacional serán impugnables en la vía contencioso- administrativa especial, de acuerdo con el artículo 86, párrafo 1, 2 y 3 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa". (Ley Nº 6867 de 25 de abril de 1983, Ley de Patentes de Invención Dibujos y Modelos Industriales y Modelos de Utilidad).


            Ley cuya vigencia se analiza de seguido.


B.- La vigencia de las normas legales


            La Ley de Patentes de Invención es anterior a la Ley que modifica la de creación del Registro Nacional. Cabría, entonces, cuestionarse si esa circunstancia determina la inaplicabilidad de lo dispuesto en el artículo 36.-1 de la Ley de Patentes.


            En virtud de los principios que rigen la vigencia y eficacia de las normas jurídicas, la ley posterior deroga la anterior. Pero este principio solo es aplicable si tanto la ley posterior como la anterior regulan la misma materia y la regulan de forma tal que los preceptos se contraponen, o bien si la ley posterior expresamente deroga la anterior. Dispone en lo conducente el artículo 8, primer párrafo del Código Civil:


"Las leyes solo se derogan por otras posteriores y contra su observancia no puede alegarse desuso ni costumbre o práctica en contrario la derogatoria tendrá el alcance que expresamente se disponga y se extenderá también a todo aquello que en la ley nueva, sobre la misma materia, sea incompatible con la anterior".


            En el presente caso, el artículo 6, in fine, de la Ley de Creación del Registro Nacional y el artículo 36 de la Ley de Patentes Industriales regulan materia diferente, los textos correspondientes no se oponen. Tampoco, dicha ley de creación, reformada en noviembre de 1983, establece derogatoria alguna que alcance el artículo 36.-1 de la Ley de Patentes de Invención.


            Consecuentemente, esta disposición no ha sido derogada ni implícita ni expresamente por la Ley Nº 6934 de 28 de noviembre de 1983.


            Tómese en cuenta, además, que la Ley Nº 6934 de 28 de noviembre de 1983 en tanto modifica la ley de creación del Registro Nacional tiene una pretensión de generalidad, mientras que el artículo 36.-1 cuya aplicación se cuestiona regula específicamente la revisión de lo resuelto por el Registro de la Propiedad Industrial. De modo que si fuere cierto que el artículo 6 de la Ley Nº 6934 prohibiera el recurso de apelación para ante el Director del Registro Nacional, por ser esta una norma general frente a la especificada del art. 36 de repetida cita, habría que concluir que la norma especial prevalece sobre la general, ya que una ley general no deroga una especial sino cuando de manera expresa así lo declara, o cuando la intención de dejar sin efecto la especial, resulta con evidencia del objeto o del espíritu de la ley general, lo que no sucede en el presente caso (Cfr. Al respecto, A. Brenes Córdoba, Tratado de las Personas, Editorial Costa Rica, 1974, p. 48).


            De modo que debe concluirse que el artículo 36.-1 de la Ley de Patentes de Invención se encuentra vigente y, por ende, debe recibir aplicación.


            En cuanto a la aplicación de la Ley General de la Administración Pública, por expresa disposición legal, ésta no se aplica a los procedimientos registrales. Esa inaplicabilidad, no se extiende, sin embargo, al Libro Primero de la Ley General, que se aplica a toda la Administración. Y no podría ser de otra forma, dado que el Libro Primero de la Ley de Administración Pública establece los principios generales y define conceptos de Derecho Administrativo, principios y nociones que tienden a uniformar y racionalizar el actuar administrativo. No establece un procedimiento administrativo.


 


CONCLUSION:


            Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General que:


a.- La avocación constituye una modificación de la atribución de competencias establecidas legalmente.


b.- En virtud de su objeto, la avocación sólo procede por expresa disposición legal o, en el caso de una relación jerárquica, cuando no existe recurso jerárquico de apelación.


c.- Avocarse al conocimiento y resolver de un recurso jerárquico de apelación son dos actos de naturaleza jurídica y de efectos diferentes.


d.- Por ello, la prohibición de avocarse al conocimiento de un asunto no engloba la prohibición de conocer de un recurso de apelación. De modo que no es posible afirmar que el artículo 6, párrafo final, de la Ley que modifica la de creación del Registro Nacional, establece la prohibición de conocer y resolver recursos de apelación contra lo resuelto por los Registros miembros del Registro Nacional.


e.- La prohibición a que se hace mención se refiere exclusivamente a que el superior jerárquico, sea el Director del Registro Nacional, no puede asumir de oficio, el conocimiento y de resolución los asuntos que competen a los Registro miembros.


f.- La Ley de Patentes de Invención, Dibujos, Modelos Industriales y Modelos de Utilidad en su artículo 36.-1 se encuentra vigente. La Ley Nº 6934 de 28 de noviembre de 1983, aun cuando sea posterior, no la deroga ni expresa ni implícitamente.


g.- Las disposiciones de la Ley General de la Administración Pública referida a la competencia y sus manifestaciones y modificaciones, incluida la avocación (Libro Primero), son aplicables a toda la Administración Pública. La exclusión consagrada por la Ley General no concierne sino los procedimientos en materia registral.


 


De usted muy atentamente,


Licda. Magda Inés Rojas Chaves


PROCURADORA ADJUNTA


emf.


cc: Dr. Luis Paulino Mora


Ministro de Justicia y


Presidente Jta. Administrativa


del Registro Nacional


Lic. Francisco Chamberlain I.


Director General


Registro Nacional


arch.