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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 204
 
  Dictamen : 204 del 21/10/1988   

|C - 204 - 88


21 de octubre de 1988


 


Licenciado


Rommel Calvo Padilla


Gerente Administrativo y Finanzas


Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados


San José


 


Estimado señor:


Con la designación y aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta mediante la presente a su oficio Nº 88-5369 del 9 de agosto de 1988, en la que nos consulta el caso concreto de si es o no competente el A y A para asumir el sistema de acueductos administrado por cualquier Municipalidad del país.


Sin duda alguna, la interrogante que se plantea nos remite necesariamente a la Ley constitutiva del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, Ley Nº 2726 de 14 de abril de 1961 y sus reformas en su artículo segundo que atañe directamente a las funciones y competencias que la norma legislativa le otorga a la Institución.


Primeramente analicemos por su orden jerárquico, que nuestra Constitución Política en su título XVI, Capítulo Único, establece la normativa atinente a las Instituciones Autónomas, como entidades del Estado que gozan de independencia administrativa y sujetas a la ley en materia de gobierno. Se faculta al legislador la creación de nuevas instituciones autónomas, mediante votación calificada, dando de esta forma una determinada especialidad orgánica a cada entidad, (arts. 188 y 189). De esta manera el legislador mediante la Ley Nº 2726, creó el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, dándole determinadas características, y fijando su competencia en el artículo primero que establece:


" Con el objeto de dirigir, fijar políticas, establecer y aplicar normas, realizar y promover el planeamiento, financiamiento y desarrollo y de resolver todo lo relacionado con el suministro de agua potable y recolección y evacuación de aguas negras y residuos industriales líquidos, lo mismo que el aspecto normativo de los sistemas de alcantarillado pluvial en áreas urbanas, para todo el territorio nacional se crea el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, como institución autónoma del Estado".


Obsérvese que el artículo primero vino a establecer en forma genérica la competencia del Instituto, en todo el territorio nacional, en todo aquello que incumba al suministro de agua potable y otras actividades.


No es sino el artículo segundo que establece, más pormenorizadamente los aspectos atingentes a la competencia propia, casi exclusiva y excluyente, a no ser por aquellos casos que a disposición misma del Instituto, otras entidades administran o regulan lo relativo al suministro de agua. Señala el artículo segundo la dirección y vigilancia de todo lo concerniente para proveer a los habitantes de la república de un servicio de agua potable, estableciéndose nuevamente su competencia territorial en todo el país, asimismo, determina la prioridad, conveniencia y viabilidad de proyectos para construir, reformar, ampliar o modificar obras de acueductos y alcantarillados, que bajo ninguna circunstancia podrán ejecutarse sin la aprobación del Instituto.


La especialidad de su competencia establece que el Instituto deba asesorar a los demás organismos del Estado y coordinar las actividades públicas y privadas en todo lo que es materia de su competencia, estableciendo a su vez la obligatoriedad de la consulta a la Institución, así como también la obligatoriedad en el acatamiento de sus recomendaciones. Ello se establece sin duda alguna para aquellas obras y proyectos en que el Instituto no sea la ejecutoria directa de las obras, pero si la que dictamina y dice en definitiva la última palabra. Ello se colige igualmente con el hecho de que el Instituto aprovecha, utiliza, gobierna y vigila todas las aguas de dominio público en ejercicio de los derechos que el Estado tiene sobre ellas, considerándose como constitutivo de las potestades atribuidas al Estado, ministerios y municipalidades.


Al respecto de la especialidad orgánica y de la autonomía de los entes, la Sala de Casación en su sentencia Nº 94 de las catorce horas y treinta minutos del once de setiembre de mil novecientos cincuenta y ocho, Acuña Zeledón vrs. Universidad de Costa Rica, señaló en su considerando tercero lo siguiente:


" ... Todo ente autónomo debe necesariamente tener una especialidad orgánica, vale decir, un servicio especial que prestar. Ese elemento, que algunos llaman también "cualidad autonómica", constituye para la entidad una restricción tan imprescindible como fundamental. Así tiene que serlo por las siguientes razones: porque mediante la descentralización, uno de cuyos grados es la autonomía, lo que se persigue es especializar y por ahí lograr mayor y más efectivo resultado en la prestación del servicio..."


La Ley constitutiva del Instituto de Acueductos y Alcantarillados creó la competencia específica para este organismo, en todo lo que se trate de Acueductos y Alcantarillados. De esta forma, y como ejercicio de la competencia que posee, la ley en su artículo segundo inciso g) señala claramente otras potestades del ente:


"Administrar y operar directamente los sistemas de acueductos y alcantarillados en todo el país, los cuales se irán asumiendo tomando en cuenta la conveniencia y disponibilidad de recursos. Los sistemas que actualmente están administrados y operados por las corporaciones municipales podrán seguir a cargo de éstas, mientras suministren un servicio eficiente..."


El asumir la administración directa de Acueductos y Alcantarillados que se encuentran en manos de las Municipalidades, puede quedar sujeto a dos factores únicamente: 1) La existencia de recursos económicos y 2) La conveniencia o razones de oportunidad. Como lo expresa claramente la norma, la Institución puede ejercer la potestad de asumir la administración, con independencia aun así de que los servicios suministrados por la Municipalidad sean o no eficientes. Ello deviene así, de la competencia absoluta que en la materia tiene el A y A pues la vigilancia, gobierno, administración, etc., de todo lo relativo a Acueductos y Alcantarillados, le corresponde a la Institución.


Como potestad que es, señala Marienhoff, representa el medio jurídico con que cuenta la Administración Pública para desarrollar su actividad y lograr los fines perseguidos, y en este caso las potestades se diferencian entre sí, de acuerdo a la finalidad que con cada caso concreto se pretende lograr. Y en la clasificación que hace el autor señala a este tipo de potestades como ejecutivas o de gestión diciendo:


"La potestad ejecutiva, o de gestión, es, para muchos tratadistas, una potestad ejecutiva o de gestión en sentido estricto, productora de la serie de actos que realiza la Administración en ejercicio concreto de su obra general. Trataríase de una particular actividad de la Administración que comprende los hechos que esta realiza, el cumplimiento de la ley y de sus reglamentos, como así la efectuación de lo que manda y sanciona dentro de su esfera". (Miguel S. Marienhoff, Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I, pág. 576).


Por otra parte, diremos que en otro pronunciamiento de esta Institución, suscrito por el Procurador Agrario y Ambiental, Lic. José Joaquín Barahona Vargas, y por el Lic. Víctor Bulgarelli Céspedes, en alguna medida se esbozó criterios que pueden ilustrar el comentario de esta consulta, al preguntar el A y A, si los sistemas que no quieran administrar las municipalidades, deben obligatoriamente traspasarlos a A y A o pueden traspasárselos a organismos no autorizados por ley o reglamento, como lo son Asociaciones Civiles, al respecto se manifestó en el dictamen C- 089-88 de 27 de mayo del presente, lo siguiente:


" Obligatoriamente deben traspasarlos a A y A, instituto al que incumbe la administración, en virtud de su especialidad y texto legal expreso (artículo 2 inciso g) de su Ley Constitutiva). La competencia que al respecto tienen las municipalidades es excepcional, y no pueden, sin incurrir en vicios de actuación, desprenderse de ella para trasladarla a organismos ajenos a A y A, por estar en juego la prestación de un servicio público y no haber norma justificante de ese proceder, con el que aquella escaparías de los controles públicos y podría poner en peligro la eficiencia del servicio, continuidad, adaptación a las necesidades, igual de trato de los beneficiarios, etc.


Tesis que encuentra asidero, en la doctrina del artículo 85 de la Ley General de la Administración Pública, a cuyo tenor: "Toda transferencia de competencias externas de un órgano a otro o de un servidor público a otro, tendrá que ser autorizado por norma expresa, salvo casos de urgencias".


Ahora bien en otro orden de cosas, y desde el punto de vista de las Municipalidades, no se llega a transgredir su autonomía al asumir el A y A la administración de los servicios de algún acueducto, pues no se crea a favor de las Corporaciones Municipales ninguna reserva permanente o de exclusividad, pues la ley lo que establece es que a criterio del A y A, dichas entidades podrán seguir administrando los servicios o bien, de que dichos servicios, por las razones propias de la Institución, pasen a la administración directa de este. Cabe destacar que la Corte Plena en su sesión del 17 de enero de 1963, decidió acerca de un recurso de inconstitucionalidad que planteó la Municipalidad de Goicoechea, impugnando los artículos referidos a la competencia otorgada por ley a A y A, declarando sin lugar dicho recurso.


            Por último, cabe mencionar una de las obligaciones legales que asume el A y A, al determinar que un Acueducto que administre alguna municipalidad, pase directamente a ellos, al estipular el artículo 22 de su ley constitutiva lo siguiente:


“Es obligación del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados sufragar los gastos que demanden la conservación, ampliación y seguridad de los bosques que sirvan para mantener las fuentes de agua, en las propiedades de aquellas Municipalidades donde asuma los servicios de aguas y alcantarillados".


            En conclusión a la situación planteada, el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados es competente para asumir el sistema de acueductos, administrado por cualquier Municipalidad del país.


            En espera de haber evacuado su consulta adecuadamente, y poniéndonos a sus gratas órdenes para cualquier aclaración, se suscriben,


Lic. Román Solís Zelaya                              Lic. Ronny Bassey Fallas


PROCURADOR ADJUNTO                   PROFESIONAL I


RSZ/RBF/apam.e