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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 104
 
  Dictamen : 104 del 19/06/1991   

C - 104 - 91


19 de junio de 1991


 


Licenciado


Carlos H. Hernández


Gerente General


Banco Central de Costa Rica


Pte.


 


Estimado señor:


            Por encargo y con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su consulta formulada mediante oficio Nº G-046-91 de 26 de febrero del año en curso, en que se sirve recabar nuestro criterio respecto de la posibilidad de que la Junta Directiva de ese Banco pueda conocer en apelación de las resoluciones de la Auditoría General de Entidades Financieras.


            En primer lugar, realizaremos una exposición sobre los alcances generales de la figura de la desconcentración, la naturaleza jurídica de la Auditoría de referencia, y por último nuestra opinión respecto del extremo consultado.


 


A.- La figura de la desconcentración.


            La desconcentración es una de las técnicas de organización de las competencias administrativas que permite el traslado permanente de funciones, con carácter exclusivo, a un órgano ubicado dentro de la misma estructura que el titular originario de dichas atribuciones.


            En tanto que forma de organización de las competencias, la desconcentración se distingue de la descentralización por los siguientes elementos:


a) Falta de personalidad jurídica. Pese a que desconcentrar una función implica una voluntad política de especializar e independizar el cumplimiento de tareas públicas, la decisión que antecede la regulación normativa descarta la posibilidad de desligar orgánicamente tales competencias de la estructura originaria. En la descentralización tal decisión si se asume, y le corresponde exclusivamente al legislador, quien es el único capacitado en nuestro ordenamiento para crear nuevos entes públicos. No obstante, puede suceder que en algunos casos, el legislador atribuya a un ente desconcentrado ciertos rasgos de la personalidad jurídica, con fines meramente instrumentales, a efectos de que pueda disponer de un presupuesto separado de la estructura administrativa a la cual pertenece e inclusive pueda efectuar negocios jurídicos en forma separada de esta. Esta circunstancia no implica por sí sola el cambio de la naturaleza de los órganos desconcentrados a que se atribuye estas facilidades.


b) Falta de capacidad autonormativa. La asignación del ámbito de competencias del órgano desconcentrado viene señalada por la norma que lo crea y regula. En caso de contener potestades de imperio tal norma deberá ser necesariamente de rango legal. Si las atribuciones no involucran la esfera de intereses de terceras personas, públicas o particulares, la atribución podrá hacerse por medio de normas reglamentarias. En todo caso, el marco de competencias y organizativo le viene suministrado por el ordenamiento. En la descentralización se acepta la posibilidad de que el ente nacido a la vida jurídica bajo dicha forma de organización de las competencias organice normativamente la prestación del servicio que se le ha encomendado, mediante la promulgación de reglamentos autónomos de organización.


c) No es necesaria la autonomía patrimonial. Aunque puede suceder que un órgano desconcentrado disponga de rentas presupuestarias propias, tal circunstancia no es un requisito esencial para su existencia. Todo lo contrario sucede con los entes descentralizados, en los cuales una característica esencial es la de estar dotados de patrimonio y rentas propias, ya sea derivados de la prestación de los servicios que brinda o de la explotación de los bienes públicos que se les asigna.


            A lo anterior debemos agregar que la desconcentración es una técnica de organización intermedia entre la centralización y la descentralización. La atribución con carácter exclusivo del ejercicio de una competencia hace que normalmente se rompa la estructura jerárquica respecto del órgano originario y el órgano desconcentrado. A través de este mecanismo es que precisamente se logra la especialización de funciones que se persigue con esta modalidad de organización. En nuestro ordenamiento se prevé que tal ruptura puede asumir dos grados distintos, que originaría una desconcentración mínima o máxima, según se acentué el grado de independencia entre el órgano originario o base y el desconcentrado (artículo 83 de la Ley General de la Administración Pública).


            Por último, debe señalarse que pese a que se puede hablar de un marco general que explique la desconcentración, tales nociones no vinculan en ninguna medida al legislador, el cual podrá implementar las variantes que considere necesarias para adaptar la especialización de funciones al fin público que se persigue.


 


B.- La naturaleza jurídica de la Auditoría General de Entidades Financieras.


            Tal y como se dispuso mediante la Ley de Modernización del Sistema Financiero, Nº 7107 de 4 de noviembre de 1988, que adicionó el Título IV a la Ley Orgánica del Banco Central, la Auditoría General de Bancos pasó a denominarse Auditoría General de Entidades Financieras y a cumplir con una mayor cantidad de funciones administrativas dentro del área de la actividad financiera nacional. Dentro de esta nueva organización de la Auditoría, se le atribuyó expresamente por la ley la condición de órgano de desconcentración máxima adscrito al Banco Central (artículo 124 LOBCCR).


            En la tramitación de la reforma legislativa se puede apreciar una evolución marcada en punto a la autonomía de dicha dependencia.


            En un inicio, el proyecto se orientó hacia el control de las decisiones de la Auditoría General por una instancia denominada "Colegio Auditor". Únicamente las decisiones respecto de entes públicos tendrían apelación ante la Junta Directiva del Banco Central (folio 63 expdt. 10523, Dictamen unánime afirmativo de la Comisión Especial rendido el 18 de abril de 1988). De acuerdo con esta fórmula, "la auditoría adquiere independencia del instituto emisor, una de las entidades fiscalizadas" (folio 62 expdt. 10523). Por moción 133 del 31 de mayo de 1988 se elimina el Colegio Auditor y se establece en el artículo 135 que las resoluciones del Auditor General son susceptibles de apelación ante la Junta Directiva del Banco Central (folio 1039 Expdt 10523). El texto del proyecto, luego de incorporar el Título IV a la Ley 1552, no sufre modificación en cuanto al artículo 135 que establece dicho recurso y se aprueba en los tres debates sin discusión especial sobre este aspecto.


            No cabe la menor duda entonces que la Auditoría General de Entidades Financieras es un órgano desconcentrado del Banco Central, en cuya regulación el legislador ha introducido modulaciones a los principios que normalmente rigen dicho tipo de figura.


 


C.- La desconcentración atenuada respecto de las competencias de la Auditoría General de Entidades Financieras.


            En principio, la Auditoría goza de exclusividad en el desempeño de las competencias que la ley le ha asignado. No obstante, al establecerse expresamente por la Ley la posibilidad de que la Junta Directiva del Banco Central conozca, por la vía de la apelación, de las resoluciones del Auditor General, tendríamos que la ruptura de la línea jerárquica, propia de la desconcentración, se vería marcadamente atenuada en estos casos.


            Tal tipo de regulación se encuentra dentro de las atribuciones del legislador, quien es el que en última instancia define los alcances de las competencias que asigna.


 


CONCLUSION:


            De acuerdo con lo que venimos de exponer, debemos concluir que la Junta Directiva del Banco Central es competente para conocer de las apelaciones en contra de los acuerdos de la Auditoría General de Entidades Financieras.


 


Atentamente,


Dr. Rodolfo Saborío Valverde


PROCURADOR CIVIL


e.