C - 147 - 91

10 de agosto de 1991

Doctor

Roberto Castro Córdoba

Director del Departamento de Registro y Control de Sustancias Tóxicas y Medicina del Trabajo

Ministerio de Salud

Estimado señor:

            Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me es grato dar respuesta a su atenta consulta según oficio de ocho de mayo de 1991, mediante el cual solicita externar el criterio referente a la interpretación de la Ley número 7147 de 30 de abril de 1990, especialmente artículos 33, 34, 35, 36 y 37 concerniente a:

1.- Quién debe definir las líneas de acción del programa.

2.- Quiénes deben ser los que realicen el proyecto del presupuesto.

3.- Quién debe aprobar el proyecto del presupuesto,

4.- Cuáles son las acciones que le competen a la comisión establecida en el artículo 37 último párrafo.

I.- Como la excitativa está dirigida a la interpretación de la Ley número 7147 de 30 de abril de 1990 -principalmente artículos citados-, y teniendo en cuenta que al parecer lo que ha inducido a confusión es la forma o modo como cada quien entiende el significado de algunos vocablos que conforman no sólo el texto de la referida ley, sino también los que se contienen en el Decreto  Ejecutivo número 20.197-S de 17 de enero de 1991, en cuanto a este último artículo 11, es que se ha estimado conveniente hacer alusión no solamente a lo que ha dicho la jurisprudencia y la doctrina en relación con la interpretación de la Ley, sino además y por sobrada razón a los términos que podrían considerarse "ambiguos" y que se encuentran inmersos en los citados numerales.

            Así y en lo que al tema indicado se refiere, ha dicho el autor Don Alberto Brenes Córdoba en su obra "Tratado de las Personas", Notas y Comentarios del Licenciado Eladio Vargas, Editorial Costa Rica, página 41, que:

"A veces la dificultad para discernir lo que debe resolverse en un caso, no proviene de la falta de disposición Legislativa aplicable, sino de la obscuridad de que adolece lo que corresponde a la especie.

Entonces, el procedimiento que conviene seguir es interpretar la Ley, esto es establecer o descubrir su verdadero sentido, cual es la idea que tuvo en mira el legislador al redactar la disposición, porque siempre que tal cosa fuere posible hay que atenerse estrictamente a lo que en ella se pretendió decir".

            El autor Luis Recaséns Siches, en su obra "Tratado General de filosofía del Derechos", Editorial Porrúa Argentina - México, novena edición año 1986, página 660, después de hacer una pormenorizada exposición acerca de la interpretación de la Ley, refiere que el mejor método interpretativo es aquél que induzca a obtener una mayor justicia para el caso, sin que eso implique que no se haya acatado el mandato coercitivo y general del derecho positivo. Al respecto y en lo que interesa expone:

"... La única proposición válida que pueda emitirse sobre la interpretación es la de que el Juez en todo caso debe interpretar la ley precisamente del modo que lleve a la conclusión más justa para resolver el problema que tenga planteado ante la jurisdicción. Al hacerlo de este modo, el Juez lejos de apartarse de su deber de obediencia al orden jurídico positivo da a este deber su más perfecto cumplimiento..."

            Los dos puntos de vista transcritos, no se oponen y más bien si se armonizan obtenemos una sola conclusión; esta es, que siempre habrá un orden jurídico positivo que servirá para desentrañar la forma más justa para resolver el caso, sin dejar de agregar que cuando el texto de la Ley es claro, es innecesario acudir a situaciones hipotéticas que vayan más allá de lo querido por el legislador. Debe discernirse el sentido lógico y justo de las palabras para que el fin obtenido sea fiel reflejo del contenido de la Ley.

            La tesitura anterior es la misma que ha seguido la Sala Primera de la Corte, cuando en la Casación número 61-83 entre otras varias, ha dicho:

"Es necesario entender el sentido justo que encierran las palabras usadas en el texto de una ley, aunque en la interpretación influyan otros elementos, las palabras son el medio de expresión de la ley y en ocasiones aquél entender, basta para fijar los alcances de la norma, por ello se dice, desde ese punto de vista, que la interpretación consiste en desentrañar a veces más allá del significado gramatical de las palabras, qué es lo que está en el espíritu y ratio legis de la norma".

            A modo de complemento con lo hasta ahora dicho, hay que sostener que si se armoniza la terminología expuesta por el autor Guillermo Cabanellas en su Diccionario de Derecho Usual, tomo uno, octava edición, Editorial Heliasta, Buenos Aires Argentina año 1974, así como la que se obtiene de la Enciclopedia Jurídica Omeba Editorial Bibliográfica Argentina 1954, con lo ya analizado, diccionarios éstos en donde se expone que los vocablos ASESORAR, DEFINIR, REPORTAR y PROPONER significan por orden: asistir o ayudar; establecer con exactitud, claridad, determinar o fallar; reprimir o dominar los movimientos pasionales de uno o de los demás, obtener, lograr, conseguir; y hacer una propuesta, oferta u ofrecimiento, sencillamente las interrogantes objeto de consulta según oficio número CVC-04-91 de 19 de abril de 1991, no ameritan mayor interpretación, porque como bien lo ha dicho el alto Tribunal de la Corte -Sala Primera- en la resolución supracitada:

"...Las palabras son el medio de expresión de la ley y en ocasiones aquél entender, basta para fijar los alcances de la norma...", afirmación que tampoco contradice la doctrina atrás apuntada.

II.- Lo anterior expuesto, sirve, entonces, de sustento a nuestro modo de pensar, al criterio que se estima es el correcto.

            Esto así porque de la lectura de los artículos 33 y 37 inclusive de la citada ley en relación con el numeral 11 del Decreto Ejecutivo número 20.197-S de 17 de enero de 1991, con mucha claridad se obtiene el deber de obediencia a que están obligadas las personas ya sea físicas o jurídicas que están dedicadas a la actividad bananera.

            Así tenemos que establecer los mecanismos de protección no sólo para los trabajadores, sino además para el medio, todo bajo el control del Ministerio de Salud; incluso se comprende la protección de "poblaciones circunvecinas". Se trata de sistemas de tratamiento que deben ser autorizados previamente por el Departamento de Registro y Control de Sustancias Tóxicas y Medicina del Trabajo del Ministerio de Salud.

            Aparte de la labor de control que ejerce dicho Departamento sobre los sistemas de tratamiento indicados en la ley, vigila y coordina la salud ocupacional y ambiental de la actividad bananera que efectúan las personas.

            Es competencia del referido Departamento, entonces, dar la aprobación previa a los sistemas de tratamiento, "...ejercer la vigilancia y coordinación de las áreas de salud ocupacional y salud ambiental en la actividad bananera...". En otras palabras el citado Departamento realiza una labor de campo en pro de la ejecución de los programas que se establezcan. Prueba de lo anterior es que para garantizar el cumplimiento de las labores asignadas al Departamento, se dejó previsto hasta el financiamiento que se obtiene de la misma actividad efectuada por las personas que se dediquen a la actividad bananera.

            De otro lado, y siempre siguiendo el sentido común de las palabras hay que sostener que a lo ya expresado, no lo contradice el artículo 37 de la ley cuando autoriza la creación de una comisión de vigilancia adscrita al Departamento; comisión que, además de velar por el buen uso de los recursos que estipula el artículo 36, vigila los cometidos del tantas veces indicado Departamento, y, como función específica según lo preceptúa el artículo 11 del referido Decreto Ejecutivo, le corresponde:

"a) Asesorar al Despacho del Ministro a través del Departamento, en la orientación de los Programas de Saneamiento del Medio, Investigación y otras a desarrollarse en las áreas bananeras o en los sitios que se determinen,

b) Proponer proyectos de Investigación y desarrollo del Medio Ambiente Bananero para que sean considerados dentro de los programas del Ministerio y del Departamento correspondiente,

c) Reportar al Ministerio, a través del Departamento sobre situaciones que contravengan lo establecido en la ley número 7147, en la Ley General de Salud y Leyes conexas, y los reglamentos específicos que las complementen,

d) Confeccionar y aprobar el presupuesto anual y vigilar para que los fondos asignados, se utilicen adecuada y eficazmente, de acuerdo con lo que se especifica en la ley número 714  del 30 de abril de 1990, especialmente lo señalado en su numeral 36".

III.- Expuesto así nuestro punto de vista, procede dar contestación a las preguntas y a modo de conclusión, en los términos que de seguido se pasan a indicar:

a) Si el vocablo definir siguiendo el enunciado dado por Guillermo Cabanellas, equivale a resolver, decidir, determinar o fallar, y si de la lectura del inciso a) del referido artículo 11, claramente se obtiene que lo que le incumbe a la Comisión de Vigilancia, es "asesorar al Despacho del Ministro a través del Departamento de la orientación de los Programas de Saneamiento del Medio, Investigación y otros a desarrollarse en las áreas bananeras o en los sitios que se determinen", no cabe duda alguna de que al Órgano que le corresponde definir, decidir, o fallar, las líneas de acción del Programa, es al Ministro como autoridad superior del ente, pues la función de la Comisión es de asesoramiento, de investigación y orientación, a través del Departamento. Es tan evidente lo aquí sostenido que si leemos el inciso b) del mismo artículo 11, obtenemos que los proyectos de investigación, son propuestos por la Comisión para que sean considerados dentro de los programas del Ministerio, b) y c) El proyecto de presupuesto, confección, o realización, aprobación y vigilancia, es de competencia exclusiva de la Comisión de Vigilancia autorizada por el artículo 37 de la Ley y creada mediante Decreto. A lo que hay que agregar que todas las personas que la integren tienen responsabilidad en relación con las funciones que juraron cumplir, d) Corresponde a dicha Comisión además, velar y vigilar porque los recursos creados para el financiamiento de los programas, sean utilizados para los fines que fueron creados.

Atentamente,

Lic. Cristóbal Chavarría Matamoros

PROCURADOR ADJUNTO

CCH/liz

cc: Ministro de Salud

Viceministro de Salud

Secretaría de la Comisión de Vigilancia del Departamento del Registro y Control de Sustancias