PROCURADURIA GENERAL DE LA REPUBLICA

SAN JOSE, COSTA RICA

C - 150 - 91

17 de setiembre de 1991

Licenciado

Emilio Obando C.

Director de Recursos Humanos

Banco Central de Costa Rica

S. O.

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio Nº RH-699-91 de 19 de abril de 1991, por medio del cual formula ante este Despacho una consulta de carácter jurídico, relacionada con la indemnización que debe reconocérsele a servidores de ese Banco que cesan en sus funciones en virtud de la clausura de la oficina en la que venían laborando.

Expresa usted en la consulta que con motivo del cierre de la Secretaría Ejecutiva de la Comisión de Coordinación Bancaria, derivado de la derogatoria del "Reglamento de Coordinación Bancaria" hecha por la Junta Directiva, se dispuso a la vez que

"...los funcionarios que laboraban para esa Comisión, podrían ser reubicados en otros puestos dentro del Banco de similar condición a los que venían ocupando, o bien concretar la rescisión de sus contratos de trabajo con responsabilidad patronal". Indica seguidamente que, "Como se observa, esa resolución deriva de una supresión total de las plazas asignadas a la referida Secretaría Ejecutiva, dejando a opción de los interesados el acogerse a las prestaciones y otros derechos legales que les correspondan".

La duda que se suscita se origina en que, según el artículo 25 del Convenio de Partes, suscrito entre el Banco Central y sus servidores, "El Banco pagará por concepto de cesantía a cualquier trabajador que cese en sus labores por causas no imputables al mismo, un mes de sueldo por cada año de servicio o fracción mayor de seis meses, hasta un límite de catorce meses".

Sin embargo, en el artículo 14, inciso 6º de la Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica, se establece, como atribución del Gerente "Nombrar y remover a los empleados del Banco, ...de conformidad con el Escalafón de Empleados del Banco y con los reglamentos aplicables al personal de la Institución, que en ningún caso podrá quedar en inferioridad de condiciones a las prescritas en las leyes de trabajo y de servicio civil de la República...".

Con fundamento en la parte final de la disposición antes transcrita, se cuestiona si en el caso de servidores afectados por la disolución de la indicada oficina, y que optaron porque se rescindiera el vínculo que mantenían con la Institución, la indemnización que corresponde es la prevista en el inciso f) del artículo 37 del Estatuto de Servicio Civil. Tal norma expresa que en caso de supresión del puesto de los servidores cubiertos por ese régimen (lo que puede ocurrir por reorganización o por falta de fondos), al servidor debe reconocérsele un mes de salario por cada año de servicios (sin tope alguno), en pagos que se hacen por tractos durante el número de meses que corresponda.

En el criterio legal que se aporta, se sostiene que la indemnización que procede reconocer en esos casos es la prevista en la referida norma estatutaria. Entendemos que tal posición se basa en la afirmación que se hace allí, en el sentido de que no se comparte el criterio sostenido por la Procuraduría en el dictamen C-210-90 de 18 de diciembre de 1990, en cuanto "...concluye que no es aplicable el artículo 47 del Estatuto de Servicio Civil..." a casos en que servidores bancarios son afectados por una supresión del puesto que venían ocupando.

Al respecto me permito manifestarle lo siguiente:

1- CONSIDERACION PRELIMINAR:

Efectivamente, la Procuraduría en el citado dictamen C-210- 90, sostuvo el criterio de que en la situación en consulta no era aplicable lo dispuesto por el numeral 47 del Estatuto de Servicio Civil. Sin embargo, como fácilmente se colige del texto de esa norma, que concretamente fue el que se analizó en esa ocasión, para lo que aquí interesa, el legislador lo que reguló fue el procedimiento que debía seguirse para efectuar las supresiones de puestos, a efecto de evitar que, so pretexto de una supresión, se procediera a remover arbitrariamente a servidores por otras razones.

De manera que el criterio seguido por la Procuraduría en esa ocasión sobre ese punto en concreto, encuentra sobrado sustento pues, por más amplitud que se quiera dar a la disposición del inciso 6) del artículo 42 de la Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica (cuyo texto, según se expondrá adelante, no fue técnicamente el más feliz), resultaría imposible equiparar al personal bancario con el cubierto por el Régimen de Servicio Civil para efectos de la aplicación del numeral 47 del Estatuto. Así, por ejemplo, y sin necesidad de profundizar mucho, nos preguntamos cómo podría hacerse para garantizar a esos servidores la autorización previa de la eventual supresión de sus puestos por un tribunal ajeno a la institución empleadora, como es el Tribunal de Servicio Civil (dentro del ramo del Poder Ejecutivo), que es un trámite exigido por esa norma estatutaria.

Como puede verse, en el referido criterio legal el razonamiento utilizado para fundamentar la procedencia de la indemnización privilegiada del inciso f) del artículo 37 del Estatuto de Servicio Civil, se hace depender del criterio que sostuvo la Procuraduría sobre la posible aplicación a servidores bancarios de lo dispuesto por el numeral 47 en mención.

Simplemente se dice que "... el pronunciamiento concluye en que no es aplicable el artículo 47 del Estatuto de Servicio Civil al caso en lo que no estamos de acuerdo por la existencia del artículo 42 inciso 6) referido". O sea, que por el hecho de no estar de acuerdo con la no aplicación del citado artículo 47 al caso de supresión de puestos a servidores bancarios (que básicamente se refiere a un procedimiento que debe observarse para las remociones), se sostiene que sí resulta de aplicación el inciso f) del referido artículo 37 (que a lo que se refiere es a la indemnización que debe reconocerse). Tal razonamiento, no podríamos compartirlo porque, aparte de lo dicho, estimamos que la situación en consulta merece un análisis más profundo, al que nos dedicaremos de seguido.

2- SOBRE LA TECNICA LEGISLATIVA UTILIZADA EN LA REDACCION DEL TEXTO DEL INCISO 6) DEL ARTICULO 42 DE LA LEY ORGANICA DEL BANCO CENTRAL DE COSTA RICA:

Como podrá observarse, dicha disposición se encuentra ubicada dentro del capítulo relativo a "La Gerencia del Banco", y en un artículo que concretamente regula las atribuciones de ese órgano.

Al inicio de la norma, acertadamente se establecen como atribuciones del Gerente (o Subgerente, en su defecto), nombrar y remover a los empleados del Banco de conformidad con el Escalafón de Empleados y con los reglamentos aplicables al personal de la Institución. Sin embargo, luego se agrega "...prescritas en las leyes de trabajo y de Servicio Civil de la República...". De inmediato surge la duda de si las "condiciones" a que allí se hace referencia, se limitan únicamente a aquellas relativas a nombramiento y remoción de servidores, o si se trata de la generalidad de las condiciones de empleo reguladas por esas leyes.

La respuesta, definitivamente, es muy difícil encontrarla. En principio todo parece indicar que la materia a la que se hace alusión es la relativa a las condiciones de nombramiento y remoción, ya que si se refiriera a todas las demás condiciones detrabajo, sería imposible para la Institución patronal garantizar a sus servidores el disfrute de las máximas condiciones laborales contempladas en los diferentes estatutos y leyes de trabajo para los distintos grupos de servidores de otros organismos públicos.

Así, por ejemplo, con una interpretación tan amplia, tendría que reconocerse a ellos los salarios más elevados que rijan en todo el sector público para sus homólogos, la jornada más corta existente, las vacaciones más prolongadas (aquí habría que pensar en que los educadores tienen garantizados estatutariamente tres y medio meses al año), etc.

El origen del problema entonces, fue la supuesta facilidad con que se creyó podría dárseles a esos servidores bancarios un tratamiento privilegiado, sin percatarse de los problemas prácticos que se presentarían. Es más, sin necesidad de mucho esfuerzo se puede observar que la disposición en mención, técnicamente nunca debió ser ubicada en ese capítulo, o algo similar que se incluyera en la ley. Como puede observarse, en una normativa relativa concretamente a la organización del Banco, en forma antitécnica, se incluyó una disposición, con un contenido del todo ambiguo, relativa a una materia completamente ajena, como es la referente a las condiciones de trabajo de los servidores de la Entidad. Consecuentemente, esa materia, técnicamente, debió ser regulada en un cuerpo normativo independiente y con mayor amplitud y claridad.

3- ANALISIS DEL PUNTO EN CONSULTA:

Hechas las anteriores observaciones, pasaremos seguidamente al estudio del punto concreto sometido a nuestra consideración.

Al respecto cabe indicar, como primer aspecto de interés, que de acuerdo con lo expuesto en la consulta, en la especie no nos encontramos estrictamente ante una remoción del puesto. Lo anterior debido a que, según lo acordado por la Junta Directiva, los servidores afectados por la clausura de esa oficina pueden continuar sirviendo a la misma Institución en otros puestos,

"...en similar condición a los que venían ocupando, ...". O sea, que no es que ellos se vean compelidos a dejar su trabajo, sino que se les da la opción de continuar al servicio de la Entidad. Tal situación difiere sustancialmente de la prevista en el artículo 47 del Estatuto de Servicio Civil, donde al servidor, que pierde toda opción de continuar laborando, lo único que se le garantiza es

"...su inscripción preferente entre los candidatos a empleo". (Verpárrafo penúltimo).

La anterior circunstancia hace que, en lo que se refiere a la indemnización a reconocer, el tratamiento merezca ser diferente para quienes opten por rescindir su vínculo con la Institución, pues eso supone que no se da la terminación de la relación contra su voluntad, como sucede con los casos previstos en el numeral 47 de repetida cita. En otras palabras, los servidores a que hace referencia la consulta, tienen plenamente garantizada su estabilidad, por lo que no concurren los supuestos previstos por la normativa contemplada en el Estatuto de Servicio Civil a que hemos hecho referencia. Ello, aparte de que, según se dijo, el inciso 6º del artículo 42 de la Ley Orgánica de esa Entidad, a la materia que se refiere concretamente es a nombramientos y remociones, por lo cual, tendrían que dársele unos alcances sumamente amplios, para entender comprendidos en su texto aspectos relativos a indemnizaciones, que es el punto de interés en la consulta.

Aparte de lo anterior, habría que tener en consideración que la situación que dio lugar a la consulta, es la de un funcionario que ha optado por la rescisión de su contrato, pero que tiene más de treinta y siete años de servicios acumulados, lo que le permite de sobra acogerse a su jubilación. Lo anterior implica que, en esos casos la determinación del monto de la indemnización a reconocer no ofrezca problema alguno, debido a que la ley es clara al respecto. En efecto, mediante la Ley Nº 5173 de 10 de mayo de 1973, se interpretaron auténticamente varias disposiciones legales (la Nº 4797 de 12 de julio de 1971 -Derogatoria del inciso f) del artículo 29 del Código de Trabajo-); (La Nº 4906 de 29 de noviembre de 1971 -reforma al inciso f) del artículo 37 del Estatuto de Servicio Civil); y el inciso b) del artículo 33 de la Ley Nº 4556 de 29 de abril de 1970 (Ley de Personal de la Asamblea Legislativa). Tal interpretación auténtica fue "...en el sentido de que los trabajadores que se acojan -aún voluntariamente- a jubilación, pensión de vejez, muerte, o de retiro, concedidas por la Caja Costarricense de Seguro Social o por los diversos sistemas de pensiones de los Poderes del Estado, por el Tribunal Supremo de Elecciones, por las instituciones autónomas, semiautónomas, y las municipalidades, tienen derecho a que el patrono les pague el auxilio de cesantía". (El subrayado es nuestro).

Como puede verse, en tal interpretación auténtica nuestro legislador fue claro, en el sentido de que la indemnización a reconocer sería el auxilio de cesantía, lo cual excluye cualquier otra, como sería la especial contemplada en el inciso f) del numeral 37 del Estatuto de Servicio Civil, disposición que, según se vio, también fue objeto de esa interpretación auténtica.

Incluso, si a pesar de lo dicho hasta aquí quedara alguna duda, la jurisprudencia de nuestros Tribunales de Trabajo ya ha definido cuál es la indemnización que procede en aquellos casos en que el puesto de un servidor incluido dentro del Régimen de Servicio Civil es suprimido, y éste se acoge a la jubilación en razón de haber acumulado el número de años requeridos. En efecto, mediante la resolución Nº 262 de 15:10 hrs. del 3 de diciembre de 1985, la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia estableció que la indemnización que cabe en esos casos es el auxilio de cesantía a que hace referencia el numeral 29 del Código de Trabajo.

Allí, en lo que interesa, se expresó que: "No estamos entonces frente al caso puro y simple de la persona que cesa en sus funciones por supresión del empleo, a que se refiera el inciso f) del artículo 37 del Estatuto de Servicio Civil... sino que nos encontramos frente a una persona que cesa en sus funciones por ese mismo motivo, pero de inmediato quedó protegida por una pensión...". Y luego, en forma categórica, dijo ese fallo que el auxilio de cesantía a que se hace referencia en la Ley Nº 5173 (que hizo la interpretación auténtica antes indicada), "... no puede ser otro que el que establece el artículo veintinueve del Código de Trabajo, ...".

En resumen, y para lo que interesa al caso en consulta, allí la Sala fue clara en excluir la indemnización especial prevista en el inciso f) del numeral 37 del Estatuto de Servicio Civil, en aquellos casos en que el servidor afectado queda protegido por una jubilación. En consecuencia, la indemnización a reconocer sólo podría ser la genérica que establezca la normativa vigente en la institución donde se sirva, y que para el caso concreto del Banco Central está contemplada en el artículo 25 del Convenio de Partes suscrito entre esa Entidad y sus servidores, con un tope de 14 meses de sueldo.

4- CONCLUSION:

Con fundamento en lo expuesto, este Despacho concluye que en la situación en consulta no resulta aplicable la disposición contenida en el inciso f) del numeral 37 del Estatuto de Servicio Civil.

Lo saluda, atentamente,

Lic. Ricardo Vargas Vásquez

PROCURADOR ASESOR

RVV-macri.e