Buscar:
 PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Dictamen 165 del 14/10/1991
Internet
Año:
Buscar en:




Opciones:
Guardar
Imprimir


Ficha del Pronunciamiento
ß&Ø¥ß%
Texto Dictamen 165
 
  Dictamen : 165 del 14/10/1991   

C - 165 – 91


14 de octubre de 1991


 


Ingeniero


Walter Ruiz Valverde


Presidente Ejecutivo


Instituto de Desarrollo Agrario


Pte.


 


Estimado señor:


            Por encargo y con la aprobación del señor Procurador General doy respuesta a su consulta formulada por oficio Nº PE-1187-91 de 19 de agosto del año en curso.


            Se sirve recabar nuestro criterio respecto de los siguientes puntos:


1.- Si procede la prescripción positiva (adquisitiva), a favor de entidades públicas o personas particulares ocupantes sobre fincas o terrenos debidamente inscritos en el Registro Público, por la simple posesión de esos terrenos por más de diez años?


2.- Pierde el propietario el derecho para reinvindicar su propiedad por el no uso de su derecho a la posesión sobre los terrenos poseídos por entidades públicas o particulares ocupantes? En cuanto tiempo se opera esa pérdida del derecho a reinvindicar?.


            Acompaña la opinión de la asesoría jurídica de ese Instituto distinguida bajo el número de oficio DL-913-91 de 19 de agosto de 1991, en donde se externa un criterio positivo respecto de tales interrogantes.         


            En primer lugar, debemos indicar que nuestro criterio se limitará a evacuar la consulta respecto de la materia que directamente interesa a ese Instituto, es decir, nos abstendremos de formular cualquier opinión respecto de la capacidad adquisitiva por prescripción de los particulares y lo haremos únicamente respecto de lo que en términos generales puede involucrar a ese Instituto o a cualquier otro ente público.


 


I. Marco Jurídico de la adquisición de bienes por parte de la Administración.


            La Administración Pública requiere de múltiples bienes y servicios para la satisfacción de las necesidades de interés general que le han sido encomendadas.


            Para la obtención de estos bienes y servicios la Administración normalmente recurre a los particulares, los cuales por medio de los procedimientos de contratación respectivos pueden vendérselos voluntariamente. Este tipo de transacciones se rige fundamentalmente por la Ley de Administración Financiera y el Reglamento de la Contratación Administrativa, sin perjuicio de que leyes especiales o reglamentaciones específicas complementen esta materia. Cuando algún ente público no puede obtener voluntariamente el concurso de los particulares en la provisión de bienes muebles o inmuebles, se abre la vía para el mecanismo de expropiación.


            El artículo 45 de la Constitución Política declara el carácter inviolable de la propiedad privada. Esta inviolabilidad cede ante la expropiación por interés público legalmente demostrado, con la necesaria indemnización previa. Este postulado de rango constitucional impide tajantemente que el Estado o alguno de sus entes puedan apropiarse de bienes de inmueble de particulares sin el respeto del trámite previo de expropiación.


            La desposesión de hecho de la propiedad inmueble de un particular, sin fundamento en ninguna norma jurídica, no puede ser bajo ningún supuesto el antecedente para la adquisición legítima de bienes por parte de la Administración. El mandato constitucional descarta por completo esta posibilidad y cualquier interpretación jurisprudencial contraria podría ser eventualmente considerada inconstitucional.


            En el caso concreto de ese Instituto, el legislador ha previsto los mecanismos legales para proceder a la expropiación de los terrenos que por motivos de interés público sean necesarios para satisfacer los importantes cometidos que se le han asignado (arts. 105 y ss. y 141 y ss Ley de Tierras y Colonización Nº 2825 de 14 de octubre de 1961).


            Ese procedimiento y no otro es el que se encuentra obligado a seguir ese Instituto cuando no cuente con el concurso voluntario de los particulares para traspasarle bienes inmuebles.


 


II. Sobre la posibilidad de la prescripción adquisitiva de bienes inmuebles inscritos en el Registro Público.


            La imprescriptibilidad es un atributo intrínseco al derecho de propiedad. De conformidad con los artículos 320 y 853 del Código Civil, la propiedad únicamente se pierde por prescripción positiva de un tercero, precedida de una posesión a título de dueño por un período ininterrumpido de 10 años, de buena fe y con justo título. Únicamente bajo estos supuestos podría operar la prescripción adquisitiva a favor de un ente público.


            En ausencia de título traslativo de dominio, y tratándose de un bien debidamente inscrito en el Registro Público de la Propiedad, no puede operarse la prescripción positiva, ya que como dijimos atrás, el Estado se encuentra obligado, por mandato constitucional, a efectuar los trámites previos de expropiación.


            Además de lo anterior, es el mismo Estado, por mandato legal, el garante por excelencia del derecho de propiedad, del cual asegura su publicidad y protección, lo que hace completamente inconcebible que haga abstracción de este papel y se atribuya de hecho la propiedad sobre bienes de particulares debidamente inscritos.


            En ausencia de un título traslativo de dominio, o de un acto expropiatorio autorizante la Administración incurre en vías de hecho cuando entra unilateralmente en posesión de bienes inmuebles pertenecientes a terceros. Esta situación anómala no puede ser convalidada por el simple transcurso del tiempo dado el carácter imprescriptible de la propiedad inmueble y la imposibilidad de apropiación unilateral en que se encuentran los entes públicos.


            Debe observarse la diferencia sustancial entre entes públicos y sujetos particulares en esta materia. Los entes públicos se enfrentan a un mandato expreso constitucional y legal en virtud del cual para adquirir compulsivamente el dominio de bienes particulares debe acudir al procedimiento expropiatorio. El principio de legalidad consagrado por el artículo 11 constitucional y el artículo 11 de la Ley General de la Administración Pública entra a operar en toda su extensión. En este punto no existe la menor discrecionalidad ya que la obligación es expresa y contundente. Por otra parte, los particulares rigen sus relaciones de conformidad con la regla de la autonomía de la voluntad, la cual los coloca en posibilidad de incurrir en conductas incluso contrarias a situaciones posesorias de terceros. Una situación que puede iniciarse en forma ilegítima puede sufrir transformaciones con el transcurso del tiempo y es precisamente lo que sucede con la prescripción adquisitiva de los particulares con prescindencia de buena fe y justo título.


 


III. Sobre la improcedencia de la aplicación de normas protectoras de los poseedores agrarios al Estado.


            La conclusión a llega el Departamento Legal de ese Instituto no tienen ningún sustento de derecho positivo, aún más, es contraria al artículo 45 de la Constitución.


            Resulta completamente improcedente asimilar la situación del poseedor agrario, delineada inicialmente para el poseedor precario a partir del artículo 92 de la Ley de Tierras y Colonización y ampliada posteriormente por la jurisprudencia, a la que asume un ente público cuando entra a poseer de hecho un inmueble.


            El concepto de función social de la propiedad tiene un claro contenido protector cuya finalidad es tutelar al sujeto débil de una relación en la cual cede la inviolabilidad de la propiedad ante el ideal más trascedente de tutelar al poseedor efectivo de un fundo agrario. Esta intervención protectora del legislador primero y de la jurisprudencia luego, hace posible que los requisitos de justo título y buena fe no sean exigibles en los supuestos demostrados de posesión agraria. En este sentido la jurisprudencia nacional desde hace más de dos décadas ha evolucionado claramente hacia una concepción protectora del poseedor efectivo de la tierra.


            Tal concepción que justamente entendida y aplicada significa un avance significativo puede conducir a un grave retroceso si se entiende que el Estado se encuentra facultado para atribuirse la posesión de hecho de los terrenos que no se encuentran, según su unilateral entender, debidamente explotados.


            Estaríamos aplicando una norma sustantiva y una interpretación de excepción destinada a sujetos calificados dignos de la protección del ordenamiento a situaciones no previstas en su contenido y que traspasan el marco de protección de la propiedad fijado por el artículo 45 constitucional.


            No debe olvidarse que en los supuestos de tierras que no cumplen la función social, el Estado cuenta con mecanismos muy claros de intervención detalladamente regulados por la Ley de Tierras y Colonización, (arts. 141, 144, 148 y ss). Estos procedimientos no son facultativos como podría sugerir la tesis de que por el simple transcurso del tiempo se consolida la posesión del Estado. Antes bien, los procedimientos expropiatorios operan como una garantía del particular y una obligación del Estado ya que son el canal el a través del cual se armoniza la inviolabilidad de la propiedad con el interés público previsto por el artículo 45 de la Constitución. Apartarse de tal cauce y aceptar la mera posesión de hecho del Estado y sus entes sobre terrenos particulares implicaría precisamente romper ese equilibrio y vulnerar el contenido esencial del derecho de propiedad.


 


CONCLUSION:


1.- No procede la prescripción positiva a favor del Estado o sus entes sobre inmuebles debidamente inscritos en el Registro Público de la Propiedad por la simple posesión de ellos por más de diez años. La tramitación del procedimiento expropiatorio es una obligación de rango constitucional que no puede ser omitida por la Administración Pública.


2.- De conformidad con el artículo 320 del Código Civil el derecho a ejercer la acción reinvidicatoria subsiste mientras otra persona no haya adquirido la propiedad por prescripción positiva.


            No omitimos manifestar que el presente dictamen se emite en términos genéricos y no se manifiesta respecto de ninguna situación en particular y que en caso que ese Instituto se enfrente a algún diferendo específico debe analizarlo a la luz de las particularidades que presente.


 


Atentamente,


Dr. Rodolfo Saborío Valverde


PROCURADOR CIVIL


.e