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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 096
 
  Dictamen : 096 del 07/05/1987   

C-096-87


7 de mayo de 1987


 


Señor


Ing. Miguel Ángel Murillo


Gerente General


Banco Hipotecario de la Vivienda


 


Estimado Señor:


 


Por encargo y con la aprobación del señor Procurador General de la República, Lic. Luis Fernando Solano Carrera me refiero a su atento oficio N° GG-011-87 de 30 de marzo de este año, mediante el cual solicita el criterio de esta Procuraduría General, sobre la aplicación o no al Banco Hipotecario de la Vivienda, en su carácter de entidad pública no estatal, de las siguientes leyes:


 


a) Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional


b) Ley de Creación de la Autoridad Presupuestaria


c) Ley para el Equilibrio Financiero del Sector Público


ch) Ley de la Administración Financiera de la República


 


            Al respecto, se manifiesta lo siguiente:


 


            El artículo 4º de la Ley Nº 7052 de 13 de noviembre de 1986 dice:


 


"Créase el Banco Hipotecario de la Vivienda como una entidad de derecho público, de carácter no estatal, con personalidad jurídica, con patrimonio propio y autonomía administrativa, que será el ente rector del Sistema Financiero Nacional para la Vivienda. Esta entidad estará bajo la supervisión de la Auditoría General de Bancos y será fiscalizada por la Contraloría General de la República".


 


Como puede verse, el artículo transcrito define expresamente la naturaleza del Banco como una entidad de Derecho Público de carácter no estatal, que de acuerdo con el artículo 1º de la Ley General de la Administración Pública, aunque dicho ente no pertenezca al Estado-Sujeto o Estado-Central, integra también la Administración Pública, de donde le es aplicable dicha ley, así como la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. En síntesis, la mencionada entidad se encuentra sujeta al derecho público (artículo 3.1 de la Ley General de la Administración Pública).


 


Dicho lo anterior, queda por saber acerca de la aplicabilidad o no al referido Banco, de otras leyes, concretamente a las que se circunscribe la consulta. Pasemos entonces a examinar si los alcances de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional, Ley de Creación de la Autoridad Presupuestaria, Ley para el Equilibrio Financiero del Sector Público y Ley de la Administración Financiera de la República son de aplicación o no al Banco Hipotecario de la Vivienda.


 


a) Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional:


 


            El artículo 1º de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional establece la integración de ese sistema así:


 


1) El Banco Central de Costa Rica;


2) El Banco Nacional de Costa Rica;


3) El Banco de Costa Rica;


4) El Banco Anglo Costarricense;


5) El Banco Crédito Agrícola de Cartago;


6) Cualquier otro Banco del Estado que en el futuro llegara a crearse; y


7) Los Bancos Comerciales privados, establecidos y administrados conforme con lo prescrito en el Título VI de esta Ley.


 


Obviamente, por ser la referida ley de promulgación muy anterior a la Ley del Sistema Financiero Nacional para la Vivienda (Nº 7052 de 13 de noviembre de 1986) que creó el Banco Hipotecario de la Vivienda, no podría contemplar al citado banco entre las instituciones que integran ese sistema. También es posible argumentar que mediante el inciso 6) del artículo 1º de la Ley en referencia, pueda tenerse al Banco Hipotecario de la Vivienda como una institución integrante del Sistema Bancario Nacional, por cuanto ya se dijo, la misma ley de creación lo define como "una entidad de Derecho Público, de carácter no estatal". Además, resulta indudable que si la intención del legislador hubiese sido la de integrar al ente que nos ocupa al Sistema Bancario Nacional,  así lo hubiese establecido en la misma ley que lo creó.


 


En consecuencia, el Banco Hipotecario de la Vivienda no forma parte del Sistema Bancario Nacional, lo que entraña una finalidad práctica y clara relacionada con la aplicación de la Ley del sistema Bancario Nacional al Banco Hipotecario de la Vivienda. Sin embargo, cualquier discusión al respecto ha sido resuelta por el mismo legislador, que en el artículo 165 de la Ley del Sistema Financiero Nacional para la Vivienda estableció:


 


"En lo no previsto por la presente ley o por sus reglamentos, el Banco se regirá por la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional". (El subrayado es nuestro).


 


Como puede verse, la situación queda resuelta en la misma ley al preceptuar esta misma la aplicación al Banco Hipotecario de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional, en todo aquello no previsto por la Ley del Sistema Financiero Nacional para la Vivienda o por sus reglamentos, dándoles así una aplicación supletoria a la citada Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional. Aparte de la aplicación supletoria de la ley antes mencionada, el Banco estará bajo la supervisión de la Auditoría General de Bancos y será fiscalizado por la Contraloría General de la República, con lo cual la entidad queda sujeta a la vigilancia de los mencionados órganos contralores. (Artículo 4º Ley del Sistema Financiero Nacional para la Vivienda).


 


b) Ley de Creación de la Autoridad Presupuestaria:


 


            Para determinar con relación a la sujeción o no a la Ley de Creación de la Autoridad Presupuestaria por parte del Banco Hipotecario de la Vivienda, es preciso en primer término señalar, que dicha ley en su artículo 2º establece la clasificación institucional del Sector Público, en la cual, en ninguno de sus tres apartes o incisos tiene cabida el referido banco. Tampoco existe posibilidad alguna de incluir en dicha clasificación al Banco Hipotecario, concretamente en la del inciso a) que cobija al Sector Financiero Bancario, que es en la que podría tener cabida, porque como puede verse, dicha clasificación tiene carácter limitativo.


 


Así las cosas, la única forma de que el Banco Hipotecario de la Vivienda tenga sujeción a la Ley de Creación de la Autoridad Presupuestaria, sería que la misma ley que la creó se lo hubiese impuesto  expresamente, sin embargo, ya vimos como el legislador, a la hora de establecer los controles a la entidad bancaria que nos ocupa, únicamente pensó en la Auditoría General de Bancos, y la Contraloría General de la República, por lo cual, la Ley de Creación de Auditoría Presupuestaria no alcanza al Banco Hipotecario de la Vivienda.


 


c) Ley para el Equilibrio Financiero del Sector Público:


           


El artículo 16 (según Fe de Erratas aparecida en La Gaceta de 26 de setiembre de 1985) de la Ley Nº 6999 de 3 de setiembre de 1985, publicada en La Gaceta de 17 de setiembre de 1985, dice textualmente así:


 


"Interprétese auténticamente las disposiciones de la Ley para el Equilibrio Financiero del Sector Público Nº 7955 de 24 de febrero de 1984 y sus reformas, así como la presente ley, en el sentido de que se entenderá por instituciones públicas únicamente las estatales, salvo que expresamente se manifieste lo contrario".


 


Con la relación a esta norma, esta Procuraduría General ante una consulta acerca de los alcances que tendría para el Banco Popular y Desarrollo Comunal su aplicación expresó entre otras cosas lo siguiente:


 


"No obstante, con motivo de la vigencia del artículo 16 de la Ley Nº 6999 de 17 de setiembre de 1985 (norma de rango superior en la jerarquía de las fuentes del ordenamiento jurídico administrativo, según el artículo 6º-1 de la Ley General de la Administración Pública) al ser interpretada auténticamente la ley para el Equilibrio Financiero del Sector Público, queda claramente establecido que en las disposiciones de este curso legal que se refiere a 'instituciones públicas', debemos entender que se trata -únicamente- de las estatales. De este modo, dichas normas no se aplican al Banco Popular y de Desarrollo Comunal, dada su especial naturaleza jurídica, según se vio ad inicio. Dentro de este orden de ideas, la frase 'salvo que expresamente se manifieste lo contrario' que se consigna en el párrafo final del artículo 16 de la Ley Nº 6999 significa, en lo que hace a la materia que nos ocupa, que en tratándose del Banco Popular, a éste le son aplicables las disposiciones de la Ley para el Equilibrio Financiero del Sector Público en los que el ente sea identificado directamente (V. Gr. artículo 51) y no con el término genérico de 'institución pública denominación que no le alcanza, por voluntad expresa del legislador". (Ver Dictamen Nº V-95-86 de 28 de abril de 1986).


 


Así las cosas, siendo el Banco Hipotecario de la Vivienda al igual que el Banco Popular y de Desarrollo Comunal, un ente público no estatal, tampoco le son aplicables las notas contenidas en la Ley para el Equilibrio Financiero del Sector Público, ya que como se dijo, sólo se entenderá por instituciones públicas únicamente las estatales, salvo que expresamente se manifieste lo contrario.


 


ch) Ley de la Administración Financiera de la República:


 


Aunque es cierto como lo han podido precisar algunos distinguidos colegas estudiosos del derecho, los entes públicos no estatales, a pesar de ser gestores de cometidos de índole público, y de cumplir y desarrollar actividades requeridas por el derecho público y por ende formar parte del engranaje administrativo del país, no les alcanzan las disposiciones de la Ley de la Administración Financiera de la República. (Ver en este sentido VALVERDE KOOPER, Mercedes. "Las Administraciones Públicas" en Revista de la Procuraduría General de la República. (Año IX, Nº 13, 1980, pág. 112). Sin embargo, cabe señalar que la anterior conclusión está referida a los Colegios Profesionales, de donde resulta importante plantearse la cuestión de si la misma conclusión le resultaría aplicable al Banco Hipotecario de la Vivienda.


 


Al respecto, ya esta Procuraduría se ha pronunciado ante un caso similar cuando expresó:


 


"...conviene apuntar que el estudio de esta Oficina se realizó con relación a los Colegios Profesionales, y en el mismo sentido gira la información inserta en la cita relacionada. Ahora cabe preguntarse si la misma conclusión le resultaría aplicable al Banco Popular y de Desarrollo Comunal. Sobre el particular, deviene oportuno recordar que según se ha analizado en el presente estudio, aquella institución se encuentra sujeta tanto en punto a sus presupuestos y ejecución, como con relación a aspectos de fiscalización, a aprobaciones, directrices y controles por parte de organismos públicos, lo cual no acontece con los Colegios Profesionales. Asimismo, a tenor de lo  preceptuado por el artículo 3º-1 de la Ley General de la Administración Pública, y atendiendo a la naturaleza del Banco, sería el derecho público el que le resultaría aplicable. En tales circunstancias, podemos señalar que la Ley de Administración Financiera de la República no le sería aplicable a la institución únicamente con relación a aspectos de contratación administrativa (refrendos, apelaciones, etc.), más no en cuanto a controles y fiscalización...(Ver Dictamen Nº C-01-86 de 24 de abril de 1986)." (Lo subrayado es nuestro).


 


Como puede verse, el anterior planteamiento es aplicable en un todo al caso sub-examine, toda vez que el Banco Hipotecario de la Vivienda es una entidad, que aunque en su naturaleza jurídica es similar a los Colegios Profesionales -entes públicos no estatales- lo cierto es que también difiere mucho de éstos en lo tocante a sus cometidos, como lo es fomentar el ahorro y la inversión nacional y extranjera, con el fin de recaudar recursos financieros para procurar la solución del problema habitacional existente en el país, incluido el aspecto de los servicios. Así las cosas, aparte de la supervisión de la Auditoría General de Bancos y la fiscalización por parte de la Contraloría General de la República según lo dispone el numeral 4º de la Ley del Sistema Financiero para la Vivienda, el Banco Hipotecario también es objeto de los principios y disposiciones que acerca de la responsabilidad en el ejercicio de sus cargos imputa la Ley de la Administración Financiera de la República a los funcionarios y empleados que ella menciona, y en general, también es objeto el referido banco de aquella otra normativa contenida en la mencionada ley de la Administración Financiera, con excepción de los dispuestos en lo tocante a la contratación administrativa, que como se dijo en la oportunidad citada por parte de esta Procuraduría, sería lo único no aplicable al ente bancario en estudio.


 


CONCLUSION


 


De acuerdo con lo expuesto, acerca de la aplicación o no al Banco Hipotecario de la Vivienda de las leyes objeto de la consulta, esta Procuraduría es del criterio, que respecto a la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional y la Ley de la Administración Financiera de la República, le son aplicables al referido banco, la primera en todo lo no previsto por la Ley del Sistema Financiero Nacional para la Vivienda o por sus reglamentos, con lo cual se le da a dicha Ley Orgánica una aplicación supletoria; y con relación a la segunda, sea la Ley de la Administración Financiera de la República, no le sería aplicable únicamente lo referente a los aspectos de la contratación administrativa. Por su parte, en lo que toca a la Ley de Creación de la Autoridad Presupuestaria y la Ley para el Equilibrio Financiero del Sector Público, quedó claro que el ente bancario rector del Sistema Financiero para la Vivienda, no se encuentra sujeto a dichos instrumentos jurídicos.


 


 


Lic. Germán Luis Romero Calderón


Procurador Adjunto