PROCURADURIA GENERAL DE LA REPUBLICA

SAN JOSE, COSTA RICA

C -013-92

22 de enero de 1992

Señor

Ing. Rodolfo Méndez Mata

Ministro

Ministerio de Hacienda

Presente

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, se da contestación a su oficio de fecha 17 de enero del año en curso, en el cual solicita nuestro pronunciamiento en torno a la pertinencia legal y procedimental que amparó la compra de un edificio propiedad de Convenio Preventivo IBESA Inversiones Ltda.

De previo a entrar a analizar su solicitud concreta, es necesario tener presente los límites de la competencia tanto de esta Procuraduría, como de la Contraloría General de la República. Con tal fin, se transcribirán algunos pronunciamientos de ambas instituciones sobre ese extremo.

"..., deviene también oportuno señalar que nuestro estudio no puede interpretarse como una intromisión de parte de la Procuraduría General, en aspectos que conciernen a la Contraloría General de la República. La opinión técnico-jurídica de esta Oficina es consecuencia de una consulta formulada de conformidad con los términos de la Ley 6815 citada supra, y que no puede tener mayores alcances que aquellos que establece el propio ordenamiento. Así, como en otras oportunidades se ha indicado -el propio artículo 1º de la ley de mérito señala claramente que tanto la función consultiva, como de representación legal del Estado, las ejerce la Procuraduría General de la República "en materias propias de su competencia", lo cual significa que las atribuciones de este Despacho no afectan las que el ordenamiento le atribuye a otros órganos públicos. Aclara lo anterior, con relación precisamente a la Contraloría General de la República, lo expuesto en el informe de fecha 29 de enero de 1985, remitido por el señor Procurador General al Consejo de Gobierno. Veamos: "...La Ley Orgánica de la Procuraduría General (Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982) es clara en cuanto circunscribe las atribuciones de este Despacho a cuestiones estrictamente jurídicas, tendientes a ejercer control de legalidad en las actuaciones de la Administración Pública. Así, en su artículo 1º dispone que "La Procuraduría General de la República es el órgano superior consultivo, técnico-jurídico, de la Administración Pública...", y el inciso b) de su artículo 3º le señala la atribución de "Dar los informes, dictámenes, pronunciamientos y asesoramiento que, acerca de cuestiones jurídicas, le soliciten el Estado, los entes descentralizados, los demás organismos públicos y las empresas estatales..."

Por su parte, el artículo 1º de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República (Nº 1252 de 23 de diciembre de 1950) dispone que es ésta "...una institución auxiliar de la Asamblea Legislativa en la vigilancia de la Hacienda Pública; pero en relación con los poderes del Estado, tiene absoluta independencia funcional y administrativa en el desempeño de sus labores"'

Las transcritas disposiciones legales establecen una clara delimitación en el ámbito de acción de ambas instituciones, pues mientras que las actuaciones de la Procuraduría se circunscriben al marco legal o jurídico, la actividad contralora abarca íntegramente la vigilancia de la Hacienda Pública, para cuyo ejercicio goza de amplia libertad, y dentro de la cual le está permitido llegar a examinar y a valorar aspectos metajurídicos, como pueden serlo los de índole moral o ética. E igualmente, tiene libertad para fundamentar sus juicios valorativos en un conjunto de presunciones, que le conduzcan a forjar su propia convicción acerca de hechos producidos o en gestación, que estime irregulares.

En síntesis, la actuación de la Procuraduría se mueve fundamentalmente, en la llamada Administración Consultiva, que por diferentes medios vigila el cumplimiento de la legalidad. La Contraloría, por su parte ejerce la Administración Contralora, que también vigila el cumplimiento de la Ley en el campo de su competencia; pero su actuación puede ir más allá del puro control a posterior ya que está dotada de facultades que le autorizan la toma de acciones incluso preventivas..."

...No obstante, es del caso resaltar que lo anterior constituye una mera opinión de este Despacho, en razón de que en tratándose de la materia que nos  ocupa según en líneas generales se indicó ab initio- el único órgano competente para establecer acerca de la aplicación del artículo 115 de la Ley de la Administración Financiera de la República... es la propia Contraloría General de la República. Al respecto, es de aplicación lo señalado por el señor Procurador General en su informe de 29 de enero de 1985 (del cual nos ocupamos oportunamente), al manifestar: "...Desde luego, no cabe ninguna duda, de que la Contraloría General de la República -según quedó expuesto- tiene en el campo del control hacendario una amplia libertad de acción, y que en casos como el presente goza de una competencia no sólo exclusiva, sino, además, excluyente...". Y más adelante: "...Sólo los Tribunales de Justicia pueden revisar lo actuando por el Ente Contralor..."

Todo ello viene a ser consecuencia de la "absoluta independencia funcional y administrativa en el desempeño de sus labores", que le garantiza a la Contraloría General de la República el artículo 183 de la Constitución Política, principio que también es recogido por el artículo 1º de su Ley Orgánica, Nº 1252 de 23 de diciembre de 1950." (Dictamen C-91-86 de 24 de abril de 1986).

Por su parte, la propia Contraloría General de la República, ha sido muy clara al hacer las delimitaciones de la competencia entre ambas instituciones, como se verá.

"Tanto la Contraloría como la Procuraduría poseen campos de acción bien delimitados en nuestro ordenamiento jurídico.

La Contraloría General de la República es un órgano constitucional del Estado, auxiliar de la Asamblea Legislativa, cuya esfera de competencia dimana de la propia Constitución Política que le asigna la potestad de fiscalización superior de la Hacienda Pública, concomitantemente con la garantía de absoluta independencia funcional u administrativa en el desempeño de sus funciones.

Este reconocimiento constitucional obedece a la especial importancia que el Constituyente de 1949 le atribuyó a la Contraloría al situarla como "freno y contrapeso legislativo", en la ejecución y liquidación de los presupuestos públicos (Véanse las Actas de la sesión Nº 162 de la Asamblea Nacional Constituyente, Imprenta Nacional, 1956, Tomo III, pág. 421). Si se pretendía una recta fiscalización, el Organo encargado no podía encontrarse en una relación de dependencia con los demás poderes del Estado, de ahí la necesidad de que fueran normas de rango constitucional las que se ocupen de la Contraloría General de la República.

...El artículo 4º de nuestra Ley Orgánica (Nº 1252 de 23 de diciembre de 1950), establece, entre otras, las siguientes funciones primordiales de la Contraloría General:

"a) Vigilar el estricto cumplimiento de las disposiciones constitucionales y legales relativas a las finanzas públicas, especialmente las concernientes al presupuesto y al tesoro de la Nación, a la contabilidad y proveeduría nacionales;

b) Asesorar a la Asamblea Legislativa cuando ésta lo solicite en materias relativas a la Hacienda Pública;

c) Fiscalizar la ejecución y liquidación de los presupuestos de la República y ejercer el control previo de los egresos fiscales. Respecto de la liquidación, la Contraloría procederá como se indica en el artículo 181 de la Constitución Política;

d) Realizar el control jurídico contable, financiero y económico de los gastos públicos;

e) Refrendar las obligaciones del Estado;"...

La garantía de independencia que acuerda la Constitución Política en favor de la Contraloría es de una importancia capital, y de especial relevancia parael adecuado análisis del caso sometido a nuestra consideración. De los artículos contenidos en el Capítulo II del Título XIII de la Carta Magna, relativos a la Contraloríaa General, y del articulado de su Ley Orgánica, podemos extraer las implicaciones de tal independencia funcional:

1. El ordenamiento jurídico que fija su esfera de actuación, no distingue ni califica el sistema de control que haya de adoptarse, precisamente por la independencia de que goza para decidir los procedimientos más adecuados según cada caso.

2. Sus atribuciones están señaladas "numerus apertus", o sea, su enumeración no es taxativa. Ello se refleja en el inciso 5) del artículo 184 de la Constitución Política y h-) del 6º de su Ley Orgánica, que le conceden cualesquiera otras atribuciones que sean concordantes con sus objetivos y con las funciones que desempeña y que no están prohibidas por la Constitución o por las leyes.

3. Su competencia es exclusiva y excluyente por la base constitucional que posee. Cualesquiera otra dependencia que se arrogue facultades que afecten o impliquen de alguna forma control superior de la Hacienda Pública, incurre en un exceso grave en sus competencias, ya que se trata de una potestad que sólo mediante reforma constitucional se puede modificar.

4. Ningún órgano puede constituirse, en vía administrativa, como revisor de sus actuaciones, toda vez que las mismas carecen de recurso alguno, agotando la vía administrativa con su sola emisión (art. 9º de la Ley Orgánica). Queda a salvo lo relativo al recurso de insistencia, previsto en el inciso b-) del artículo 6º de la Ley Orgánica y en los artículos 91 y 92 del Reglamento de Orden, Dirección y Disciplina Interior de la Asamblea Legislativa..." (Oficio de 18 de agosto de 1989 suscrito por la Licda. Aracelly Pacheco como Directora General de Asuntos Jurídicos)

Quedando claramente definido que en materia de control y ejecución de presupuestos y de autorización de gastos con fondos públicos la Contraloría posee una competencia exclusiva y excluyente, nos permitiremos realizar algunas consideraciones en torno al punto por usted planteado.

En la Ley Nº 7216 de 19 de diciembre de 1990 (Ley de Presupuestos Ordinario y Extraordinario de la República, Fiscal y por Programas para el Ejercicio Económico de 1991), publicada en el Alcance Nº 48 a "La Gaceta" Nº 245, se consigna, dentro de los programas correspondientes al Ministerio de Hacienda lo siguiente:

"ADQUISICION DE EDIFICIOS 180.000.000 (COMPRA DE EDIFICIO DE ACUERDO CON AVALUO ADMINISTRATIVO Nº1323-89 DE LA DIRECCION GENERAL DE LA TRIBUTACION DIRECTA)

Sobre esta partida, la Contraloría General se pronunció indicando:

"...a) Que en la Ley Nº 7216, Ley de Presupuestos Ordinario y Extraordinario de la República de 1991, publicada en el Alcance Nº 48 a La Gaceta Nº 245 del 26 de diciembre de 1990, I Tomo, página PP-109-013, se asigna al Ministerio de Hacienda una partida de ¢ 180.000.000.00 para la adquisición de edificios en la que, además, la Asamblea Legislativa autoriza al citado Ministerio la compra directa del inmueble a que se refiere el avalúo administrativo Nº 1323-89 de la Dirección General de la Tributación Directa..." (Oficio Nº 5828 de 14 de mayo de 1991, suscrito por los licenciados José E. Ugalde Marín y José Gerardo Riba Bazo, respectivamente en su orden Director General y Subdirector General de la Dirección General de Contratación Administrativa).

Posteriormente, en Oficio Nº 12.100 de 24 de setiembre de 1991, suscrito por el Lic. José Enrique Ugalde Marín, se indica: "...2) Con oficio 5828 de 14 de mayo de 1991 dirigido al Ministerio supra citado, esta Contraloría General revocó la autorización anterior, al comprobarse que el inmueble que se pretendía adquirir, había sido objeto de una autorización particular de compra directa, extendida por la Asamblea Legislativa mediante Ley Nº 7216 (Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República de 1991, publicada en el Alcance Nº 48 a La Gaceta Nº245 del 26 de diciembre de 1990, Tomo I, página pp-109-013 asignándole al efecto, una partida de ¢180.000.000.00 al Ministerio de Hacienda, por lo que el Ministerio de Trabajo no podía utilizar dichos recursos.

3) Consecuentemente, con el oficio Nº 6013 de 15 de mayo de este Despacho, acompañamos a la Notaría del Estado una copia del oficio 5828 citado en el punto anterior, en el que consta la revocatoria de la autorización que estaba referida exclusivamente al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, siendo la situación del Ministerio de Hacienda totalmente diferente, ya que respecto de ésta rige una autorización legislativa, sin que precise entonces desde el punto de vista procedimental para la compra del inmueble (identificado en la Ley 7216) de nuestra anuencia previa, salvo las aprobaciones presupuestarias o de otro orden que sean necesarias conforme a derecho."

Tenemos, entonces, que la Contraloría General fue muy clara al indicar que existe una autorización legislativa que faculta al Ministerio de Hacienda para comprar el inmueble a que se refiere el avalúo administrativo Nº 1223 de la Dirección General de la Tributación Directa.

De lo expuesto se colige que al existir autorización expresa de la Asamblea Legislativa, con indicación, incluso, del avalúo de que se trata, la Contraloría General de la República -único órgano administrativo competente para autorizar y fiscalizar el uso de fondos públicos- avaló la negociación que nos ocupa. De este modo, la administración prosiguió con los trámites pertinentes, otorgándose debidamente la escritura pública del caso, ante la Notaría del Estado, previa autorización y solicitud del Ministerio de Hacienda, remitiendo para ese efecto toda la documentación pertinente.

Consecuentemente, tenemos que al haberse ajustado la administración a las indicaciones que le hiciera oportunamente el Organo Contralor, no encuentra la Procuraduría General de la República -de acuerdo con todo lo expuesto- vicio alguno de ilegalidad. Finalmente, debe tomarse en cuenta que a través de la tantas veces mencionada partida presupuestaria, se le dio un fin específico al dinero proveniente de una autorización de pago, lo cual se cumplió debidamente.

Queda de usted muy atentamente,

Licda. Ana Lorena Brenes Esquivel

PROCURADORA ADJUNTA

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