PROCURADURIA GENERAL DE LA REPUBLICA

SAN JOSE, COSTA RICA

C - 041 - 92

2 de marzo de 1992

Señor

Ing. Walter Ruiz Valverde

Presidente Ejecutivo

Instituto de Desarrollo Agrario

S. D.

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio NºPE-1731-91 de fecha 17 de diciembre de 1991 -que me fuera asignado para su estudio el 5 de febrero de 1992- mediante la cual solicita el criterio jurídico de esta Procuraduría, respecto a la competencia de la Auditoría Interna de la Institución para revisar la documentación presentada por los contribuyentes ante la Oficina de Recaudación Fiscal de la misma, así como los alcances de los artículos 112 y 113 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios.

Cabe advertir que esta Procuraduría con el objeto de rendir un dictamen objetivo en relación con los puntos consultados y teniendo en cuenta que la consulta presentada no era suficientemente clara, concedió audiencia a la Presidencia Ejecutiva del IDA a fin de aclarar algunos aspectos de importancia, misma que fue atendida dentro del plazo concedido.

En cuanto al fondo del asunto, esta Procuraduría estima prudente analizar el tema desde tres puntos de vista, a saber: sobre la competencia de la Auditoría Interna del Instituto de Desarrollo Agrario y de la Oficina de Recaudación Fiscal de la institución; aplicación del artículo 112 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios y alcances del artículo 113 en relación con la Ley Nº 5867 del 15 de diciembre de 1975 y sus reformas.

I.- Competencia de la Auditoría Interna y de la Oficina de Recaudación Fiscal:

A. Auditoría Interna:

Del análisis de la Ley Nº 6735 del 29 de marzo de 1982 (Ley del IDA) se desprende que el Departamento de Auditoría Interna se constituye dentro del IDA como un órgano de control interno, que ejercerá una competencia general sobre todas las dependencias que forman la Institución, no sólo desde el punto de vista administrativo, sino también desde el punto de vista financiero a fin de lograr un mejor cumplimiento de los fines para los cuales fue creado el Instituto. Sobre el particular, dispone el artículo 25 de la ley:

"La Junta Directiva nombrará, con el voto favorable de uno menos de cinco de sus miembros, un auditor y subauditor, para ejercer las funciones señaladas en el artículo 31 de esta ley.

(...) " (Por error del legislador se cita el art. 31 cuando en realidad es el art. 29).

Por su parte, el artículo 29 complementando el artículo antes transcrito dispone:

"El Instituto contará con una auditoría interna, la que ejercerá vigilancia y fiscalización constante de todas las dependencias del Instituto, así como las demás funciones y atribuciones que le correspondan de conformidad con la ley y sus reglamentos". (subrayado no es del texto).

Ahora bien, a fin de ejercer la competencia debidamente asignada por la ley, el legislador establece una obligación de colaboración a cargo de todas las dependencias del Instituto a fin de que la Auditoría Interna pueda cumplir su cometido, sobre el particular dice el artículo 30 de la ley:

"Las dependencias del Instituto estarán obligadas a presentar, al auditor, toda la información que ese funcionario les solicite, en la forma y el plazo que el mismo determine. El auditor y los funcionarios de su dependencia, tendrán libre acceso a todos los libros, documentos, valores y archivos del Instituto. Los funcionarios y empleados estarán obligados a prestarle ayuda para el mejor desempeño de sus funciones de vigilancia y fiscalización".

B. Oficina de Recaudación Fiscal:

De previo a referirnos a la competencia de la Oficina de Recaudación Fiscal, se tiene que de conformidad con el inciso g) del artículo 32 de la Ley, parte de los ingresos del IDA para el cumplimiento de sus fines, lo constituyen los impuestos y contribuciones contemplados expresamente en la ley, a saber: el impuesto sobre el consumo de cigarrillos, el impuesto sobre el consumo de refrescos gaseosos y bebidas carbonatadas, el impuesto sobre los licores elaborados por la Fábrica Nacional de Licores, el impuesto sobre la cerveza nacional y extranjera, y el Timbre Agrario.

Ahora bien, para ejercer el control, la fiscalización y administración de los impuestos antes citados, el legislador otorga al IDA una competencia específica, la cual ejerce a través de la Oficina de Recaudación Fiscal. Sobre el particular, el artículo 40 de la ley establece:

"El Instituto de Desarrollo Agrario tendrá amplias facultades para ejercer la fiscalización y control en la recaudación de los diversos tributos asignados, y sus funcionarios podrán intervenir, en cualquier momento, para el estricto cumplimiento de las normas legales que le otorgan recursos económicos. Para estos fines contará con la colaboración obligada de la Dirección General de la Tributación Directa y de los demás entes públicos.

Las empresas privadas estarán obligadas a suministrar, en los primeros días de cada mes, con carácter de declaración jurada, un informe de las ventas realizadas." (el subrayado no es del texto).

De lo expuesto hasta aquí, podemos arribar a una primera conclusión, a saber, que al haber otorgado el legislador a la Auditoría Interna una competencia genérica para fiscalizar y vigilar a todas las dependencias que conforman el Instituto de Desarrollo Agrario, la Oficina de Recaudación Fiscal no escapa a dicho control y fiscalización respecto a la competencia específica que le ha sido asignada, sin que ello implique, que la Auditoría Interna pueda sustituir a la Oficina de Recaudación Fiscal en el ejercicio de sus funciones.

II. CONFIDENCIALIDAD DE LAS DECLARACIONES Y OTROS DOCUMENTOS:

El artículo 112 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, establece el carácter confidencial de las informaciones que la administración tributaria obtenga de los contribuyentes, responsables y terceros. Al respecto establece la norma de referencia:

"Carácter confidencial de las informaciones. Las informaciones que la Administración Tributaria obtenga de los contribuyentes, responsables y terceros, por cualquier medio, tienen carácter confidencial; y sus funcionarios y empleados no pueden divulgar en forma alguna la cuantía u origen de las rentas, ni ningún otro dato que figure en las declaraciones, ni deben permitir que éstas o sus copias, libros o documentos, que contengan estractos o referencia de ellas, sean vistos por otras personas que las encargadas en la Administración de velar por el cumplimiento de las disposiciones legales reguladoras de los tributos a su cargo.

(...)".

En cuanto al Instituto de Desarrollo Agrario, si bien desde el punto de vista doctrinario no puede conceptuarse como administración tributaria por cuanto no cumple con la función de recaudación de los tributos de los cuales es sujeto acreedor (al efecto véase dictamen de esta Procuraduría Nº C-013-85 del 14 de enero de 1985, no podemos ignorar la norma Nº 22 de la Ley 7018 del 13 de diciembre de 1985 (Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República) la cual en párrafo 2º dispone:

" Se mantienen los impuestos sobre cigarrillos, bebidas alcohólicas, refrescos gaseosos, mezclados y cervezas que benefician al Instituto de Desarrollo Agrario ..., establecidos en las leyes 6755 del 5 de mayo de 1982, Nº 5792 del 1º de setiembre de 1975, reformada por la ley Nº 6735 del 23 de marzo de 1982, Nº 10 del 7 de octubre de 1936 y sus reformas, Nº 3021 del 27 de agosto de 1962, Nº 4630 del 4 de agosto de 1970 y Nº 5702 del 10 de setiembre de 1975.

El párrafo cuarto de la norma de comentario establece: "Se mantiene el sistema de recaudación, liquidación, fiscalización, control y pago del impuesto establecido en las leyes citadas, por lo que los beneficiarios son sujetos activos de los impuestos y ejercen funciones de administración tributaria. (...)"

Es decir, que el legislador mediante una norma atípica, - obviamente inconstitucional- le confiere al Instituto de Desarrollo Agrario, la condición de Administración Tributaria, y consecuentemente la somete al cumplimiento de las disposiciones contenidas en el Código de Normas y Procedimientos Tributarios, de ahí que las informaciones, declaraciones juradas, libros y cualquier documento que presenten los sujetos pasivos a la Oficina de Recaudación Fiscal, tienen carácter confidencial.

No obstante lo dicho, la confidencialidad de las declaraciones presentadas por las empresas privadas ante el Instituto, así como la de cualquier libro o documento, no alcanza a la Auditoría Interna de la institución, por cuanto esta es la encargada de vigilar y fiscalizar el cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias por parte de todas las dependencias del Instituto, incluída la oficina de Recaudación Fiscal.

III. PAGO DE LA PROHIBICION:

En relación con este aspecto, debemos de retomar el análisis del párrafo cuarto infine, de la norma Nº 22 de la ley antes citada, por cuanto remite a la aplicación del artículo 113 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios. Al efecto dispone el párrafo cuarto infine:

"(...). A los funcionarios responsables de ésta, se les aplicará lo dispuesto por el artículo 113 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, en relación con la ley Nº 5867 del 15 de diciembre de 1976 y sus reformas.

(...)".

Es evidente que la intención del legislador fue otorgar el pago de la prohibición prevista en el artículo 113 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios de acuerdo a lo dispuesto en la ley 5867 y al amparo de una norma inconstitucional, única y exclusivamente a los funcionarios del Instituto de Desarrollo Agrario que tuvieran a su cargo las funciones previstas en el artículo 40 de la ley 6735, es decir a los funcionarios de la Oficina de Recaudación Fiscal del Instituto.

IV. CONCLUSIONES GENERALES:

1) De conformidad con el artículo 29 de la Ley 6735, la Auditoría Interna del Instituto de Desarrollo Agrario tiene competencia para ejercer control, vigilancia y fiscalización de todas las dependencias que conforman el Instituto, incluída la Sección de Recaudación Fiscal.

2) En el ejercicio de la competencia asignada a la Auditoría Interna, la Oficina de Recaudación Fiscal no puede -amparada en el artículo 112 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios- negar a sus funcionarios el libre acceso a las declaraciones, libros y otros documentos presentados por los contribuyentes de los impuestos de los cuales el IDA es acreedor. No obstante, la Auditoría Interna no puede divulgar en forma alguna la información que le ha sido suministrada.

3) Al corresponder la competencia específica de fiscalización y control en la recaudación -establecida por el artículo 40 de la ley- a la Oficina de Recaudación Fiscal del Instituto, y cumpliendo ésta funciones de Administración Tributaria conforme al párrafo 4º de la norma Nº 22 de la Ley de Presupuesto Nº 7018, sólo los funcionarios responsables de ésta tendrán derecho al pago de prohibición establecida en el artículo 113 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios en relación con la ley Nº 5867 del 15 de diciembre de 1975. El hecho de que la Auditoría Interna del IDA ejerza control y vigilancia sobre todas las dependencias del instituto -incluída la Oficina de Recaudación Fiscal- no la hace acreedora al beneficio establecido en el artículo 113 del Código citado.

Queda en esta forma rendido el dictamen jurídico solicitado por su representada;

Atentamente,

Lic. Juan Luis Montoya Segura

PROCURADOR

JLMS/xcv.e