PROCURADURIA GENERAL DE LA REPUBLICA

SAN JOSE, COSTA RICA

C - 028 - 92

12 de febrero de 1992

Señor

Francisco Dávila V.

Presidente

Junta Directiva Nacional

Banco Popular y de Desarrollo Comunal

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio de fecha 26 de agosto de 1991, en la cual reitera la consulta hecha por el Banco Central de Costa Rica y que fuese retirada de nuestro despacho, en relación a si el Banco Central puede imponer encajes sobre el Banco Popular con base en el artículo 83 bis de la Ley Orgánica del Banco Central (adicionado a la misma por ley 7201) en vista de lo dispuesto en el artículo 47 de la Ley Orgánica del Banco Popular. Adicionan en su oficio los criterios pertinentes que considera el Banco a efecto de no estar sujetos a las regulaciones que al efecto dicte el Banco Central, sobre política monetaria. Dichos criterios señalan:

1.- Del artículo 83 bis de la Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica se concluye que: a) comprende todas las entidades que reciben depósitos de público, entidades financieras que sólo pueden ser los bancos estatales (Decreto de Nacionalización de la Banca Privada). Por lo quela norma en cuestión regula la actividad de los bancos del Estado. b) Dicha disposición comprende también entidades diferentes de los bancos del Estado, que participan en el mercado financiero y que captan el ahorro del público. c) Dichas entidades están sujetas a controles y disposiciones de carácter monetario. d) El artículo 83 bis sólo se aplica a entidades financieras.

2.- En la tramitación de la Ley Nº 7201 de 18 de setiembre de 1990 no se otorgó la audiencia preceptuada constitucionalmente a las instituciones autónomas afectadas, lo que determina la inconstitucionalidad de dicha norma.

3.- Existen instituciones autónomas que captan recursos del público en el mercado financiero por métodos diferentes a los depósitos en cuenta corriente. Empero, a dichas instituciones no se les otorgó tampoco la audiencia prevista en el artículo 190 constitucional.

4.- El artículo 83 bis de la Ley Orgánica del Banco Central es una norma de carácter general, aplicable a todos los sujetos que participan en el mercado financiero. En tanto que el Banco Popular goza de absoluta independencia en su funcionamiento; independencia que no puede ser limitada sino por otra ley "del mismo tipo".

5.- Existe disposición expresa en la Ley del Banco Popular que lo excluye de ciertos controles del Banco Central. Además, la Ley Orgánica del Banco Popular establece una obligación expresa que viene a suplir las necesidades de un encaje legal y el artículo 50 de esa misma ley prevé las sanciones aplicables al Banco en caso de infracciones jurídicas o ausencia de acatamiento de las disposiciones dictadas por el Banco Central que le sean legalmente aplicables.

6.- En virtud de esa normativa especial, la voluntad expresa del legislador ha sido liberar al Banco Popular de las disposiciones del Banco Central en las materias a que se refiere el artículo 47 de cita. La decisión del legislador de modificar esa situación, debe manifestarse expresamente, por lo que no puede considerarse que este artículo ha sido derogado por el artículo 83 bis de la Ley Orgánica del Banco Central.

7.- A tenor del artículo 73 de la Ley Orgánica del Banco Central, los entes que están obligados a mantener un encaje legal son los bancos comerciales del Estado. Por lo que debe concluirse que el artículo 83, bis de cita, debe concernir aspectos diferentes del encaje legal, pues este ya se encontraba regulado en la Ley Orgánica del Banco Central. Lo que corrobora el artículo 79 de la Ley Orgánica del Banco Central.

8.- Señala el Banco que por disposición expresa de la ley, están obligados al encaje los bancos del Sistema Bancario Nacional y las sociedades financieras de inversión y de crédito especial de carácter no bancario. El encaje legal se da en relación con aquellas cuentas de pasivo que constituye depósito, y las que a tenor del juicio de la Junta Directiva del Banco Central fuesen similares a ellas.

9.- Concluye el Banco Popular reiterando que no integra el Sistema Bancario Nacional y que sólo se le aplican las disposiciones de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional establecidas expresamente en la Ley Orgánica del Banco Popular por lo que no se le aplican las disposiciones de la Ley Orgánica del Banco Central referentes al encaje mínimo legal.

En virtud de los efectos que la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República atribuye a los dictámenes vertidos por este Organo Consultivo, se concedió audiencia al Banco Central de Costa Rica, en la persona de su Presidente Ejecutivo, mediante oficio, de fecha 18 de setiembre de 1991, del cual no se recibió contestación en este Despacho.

De acuerdo con la consulta formulada se procederá determinar si el Banco Popular está sujeto a la política monetaria y, específicamente a las medidas de encaje legal mínimo, fijadas por el Banco Central de Costa Rica. El punto se resuelve recordando cómo resuelve el Derecho el problema de vigencia de una norma y, concretamente la relación entre norma general y norma especial.

I. PRINCIPIO DE PREVALENCIA DE LA NORMA ESPECIAL:

Por parte del Banco Popular en el caso sujeto a consulta no existe concurso de normas legales en la materia. Entendemos que existe concurso o concurrencia de normas jurídicas cuando éstas comprenden en su regulación ciertos supuestos de hecho que se corresponden plena o parcialmente. La concurrencia plantea problemas cuando las normas jurídicas establecen en sentido inverso, previendo, entonces, consecuencias jurídicas distintas:

"Si las consecuencias jurídicas de ambas disposiciones son diferentes, sin que sin embargo, se excluyen recíprocamente, cabe preguntar si ambas consecuencias jurídicas sobrevienen una al lado de otra o si la de una norma jurídica elimina a la otra, de modo que sólo tenga lugar la consecuencia jurídica de la primera. Si las consecuencias jurídicas se excluyen mutuamente, sólo una de las dos normas jurídicas puede conseguir aplicación.

Pues no tendría sentido que el orden jurídico quisiera mandar al mismo tiempo A y no -A. Por tanto, en tales casos se tiene que decidir cuál de las dos normas jurídicas prevalece sobre la otra". K, LARENZ: Metodología de la Ciencia del Derecho, Ariel, Barcelona, 1980, p. 260.

1.- Criterios que determinan la prevalencia de una norma.

Esta prevalencia puede derivarse a partir de la aplicación de uno de los principios generales del Derecho referidos a la aplicación de las normas: el principio de que la ley posterior deroga a la anterior, por una parte, y el principio de que la ley especial prevalece sobre la general, de otra parte. Este último principio es sostenido por el Banco Popular en sustento de su tesis.

Al respecto, cabe recordar que la prevalencia de las normas especiales sobre las generales constituye uno de los principios generales en orden a la aplicación de las normas. En su Tratado de las Personas, el maestro Brenes Córdoba, explica lo siguiente:

"Las leyes generales no derogan a las especiales, sino cuando de manera expresa así lo declaran, o cuando la intención de dejar sin efecto la especial resulta con evidencia del objeto o del espíritu de la ley general que sea promulgada. Fuera de esto, la regla que se observa tocante a la derogación tácita de leyes especiales, es que ésta sólo se produce por otras leyes, también especiales que acerca de lo mismo aparecieron posteriormente, en cuanto entre unas y otras no hubiere conciliación posible.

En sentido contrario, las leyes generales, se entienden derogadas por las especiales, en aquella parte o en aquellos puntos en que éstas últimas, estatuyeren más tarde relativamente a una materia particular comprendida en las primeras. Este es el sentido de principio: "En derecho, el género es derogado por la especie". Tratado de las Personas, Librería e Imprenta Lehmann, 1933, pag. 56 (El subrayado no es del original).

Más recientemente, la doctrina afirma:

"...siempre que las consecuencias jurídicas de las normas jurídicas concurrentes son compatibles entre sí, se trata de si las consecuencias jurídicas de la norma más especial sólo complementan -según la intención reguladora de la ley- a la norma más general, la modifican o, en cambio, deben sustituirla en su ámbito de aplicación.

Esta es una cuestión de la interpretación (teoleológica y sistemática). Sólo cuando las consecuencias jurídicas se excluyen, la relación lógica de especialidad conduce necesariamente al desplazamiento de la norma más general, ya que, en caso contrario, la norma más especial no tendría ningún campo de aplicación..." (K. LARENZ, op cit. p. 261 (El subrayado no es del original).

La especialidad de la norma y su carácter excepcional provoca así una aplicación restrictiva de la norma general, que cede en beneficio de la aplicación del precepto especial. Y esa restricción sólo puede producirse si existe identidad en la materia de regulación. Al respecto, la Procuraduría a señalado:

"...la ley especial no queda derogada implícitamente por la ley general posterior; y la ley especial no deroga implícitamente la general anterior, sino que ésta última deberá aplicarse a los casos que se encuentran fuera de la materia regulada por la ley especial. El principio de "ley posterior deroga la ley anterior", sólo tiene aplicación, tratándose de leyes especiales, cuando estas regulan la misma materia; por lo que el mismo no es aplicable al caso en estudio, por cuanto estamos en presencia de dos leyes especiales que regulan distinta materia.

La ley especial no queda derogada implícitamente por otra ley especial posterior de distinta materia; esta derogación presunta sólo puede darse, si las leyes especiales regulan la misma materia.

En ese sentido, las leyes especiales se excluyen entre sí dentro del ámbito de la materia que cada una de ellas regula -una especie de coordinación por separación-" (Dictamen C-161-83 de 19 de mayo de 1983).

Fijados así los supuestos metodológicos que rigen la derogación de las normas, corresponde examinar si ambos artículo legales: 83, bis de la Ley Orgánica del Banco Central y 47 de la Ley Orgánica del Banco Popular regulan la misma materia, estableciendo consecuencias jurídicas excluyentes.

2.- La especialidad de la Ley Orgánica del Banco Popular.

La Ley Orgánica del Banco Popular dispone en su artículo 47:

"El Banco estará sometido a las disposiciones del Banco Central relativas a la tasa de interés, topes de cartera, límites de crédito y encaje mínimo legal".

Este artículo legal libera al Banco Popular de la aplicación de las medidas emitidas por el Banco Central en algunos aspectos de la política monetaria y crediticia. Lo que implica, a contrario sensu, que el Banco Popular está sujeto a la política del Banco Central en lo no relativo a esos extremos. La consecuencia de esta disposición -inaplicabilidad al Banco Popular de las medidas en materia de encaje legal, límites de crédito es incompatible con lo dispuesto en la Ley Orgánica del Banco Central, tanto en su texto original como en el nuevo artículo que se adiciona por el artículo

12 de la Ley Nº 7201 de 10 de octubre de 1990:

" Agrégase un nuevo artículo al final del Título III, Capítulo IV, "Depósitos y operaciones pasivas", de la Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica, Nº 1552 del 23 de abril de 1953 y sus reformas, que dirá de la siguiente manera:

"Artículo 83 bis.- Todas las entidades financieras que reciban depósitos o ahorros del público en Costa Rica, estarán sujetas a las disposiciones y controles monetarios del Banco Central de Costa Rica".

Se establece aquí una sujeción general de las entidades financieras a los controles y medidas que en materia monetaria adopte el Banco Central de Costa Rica. En virtud de su texto y tomando en cuenta su finalidad, no cabe duda de que se trata de una disposición general. Existe incompatibilidad en su regulación y la del Banco Popular, por lo que sólo una norma puede aplicarse y esta es la disposición específica consagrada a favor del Banco Popular. Como se indicó, los criterios de lógica jurídica determinan esa prevalencia, que sólo cede -como se señaló anteriormente- si existe disposición expresa en contrario. Es decir, para que el Banco Popular resulte afectado por los controles en materia de encaje legal, se requiere una disposición que modifique en forma expresa el artículo 47 antes transcrito.

Si la intención del legislador o el sentido de la norma fuese afectar al Banco Popular expresamente se hubiese dicho así, modificándose la Ley Orgánica correspondiente, tal y como lo hizo respecto del artículo 34, inciso j). En efecto, la Ley Nº 7201 en su artículo 14 modificó la Ley Orgánica del Banco Popular para regular en forma distinta el destino de los recursos captados en el mercado financiero. Sin embargo, no hubo modificación expresa o tácita respecto de la aplicación de las medidas monetarias que nos ocupan.

II.- EN CUANTO A LA INTERPRETACION JURIDICA:

Es en este aspecto en el cual particularmente se debe tener especial cuidado para los efectos de llegar a resolver el objeto propio de la consulta.

Dispone el Código Civil en su artículo 10:

"Las normas se interpretarán según el sentido propio de sus palabras, en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente el espíritu y finalidad de ellas".

Esta norma, así como la del artículo 10 de la Ley General de la Administración Pública:

"1. La norma administrativa deberá ser interpretada en la forma que mejor garantice la realización del fin público a que se dirige, dentro del respeto debido a los derechos e intereses del particular.

2. Deberá interpretarse e integrarse tomando en cuenta las otras normas conexas y la naturaleza y valor de la conducta y hechos a que se refiere".

Constituue criterios de hermeneútica jurídica, por lo que son de aplicación general.

Ahora bien, dado que el artículo 10 del Código Civil constituye una copia -con algunas variantes- de lo dispuesto en el artículo 3, apartado 1º, del Título Preliminar del Código Civil del Código Civil Español, interesa el examen que de dicho texto hace la doctrina española. Señala al efecto métodos de interpretación, concretamente, el gramatical, el sistemático, el histórico- evolutivo, el lógico y el sociológico. La enumeración que hace la ley no es taxativa, ya que el intérprete puede recurrir a otros métodos de interpretación. Y si esto es así es porque los criterios de hermeneútica jurídica son reglas en orden a la interpretación jurídica, que no pueden quedar fijadas en normas jurídicas.

Empero, en el uso de los criterios o métodos que se enumera el intérprete encuentra dos límites. El primero de ellos es el concepto mismo de interpretación y el segundo, el significado propio de cada método en sí mismo considerado.

En cuanto al alcance de la interpretación, el límite está dado que por la imposibilidad del intérprete jurídico de desconocer el ordenamiento vigente. La interpretación no puede conducir a crear una norma jurídica distinta a la establecida por el legislador o la autoridad administrativa:

"... La interpretación es, pues, la actividad racional que, partiendo de las formas sensibles en que la norma jurídica se manifiesta, investiga el verdadero sentido de las mismas, es decir, la verdadera norma que exteriorizan". G. GARCIA VALDECASAS: Parte General del Derecho Civil Español, Civias, Madrid, 1983, p. 108.

El autor citado agrega:

"El fin de la interpretación es conocer el Derecho para aplicarlo y realizarlo en las concretas relaciones de la vida social. La interpretación debe tener siempre presente que el fin del Derecho es establecer un orden justo en dichas relaciones. Por consiguiente respetando el texto legal y siempre que éste lo permite, debe atribuirle el sentido más justo entre los varios posibles, el más conforme con la finalidad del Derecho.

Más para alcanzar esta meta tiene que recorrer un camino más o menos complicado que se inicia siempre con la consideración del texto de la Ley ". IBID, p. 110.

Es preciso recordar que la interpretación de la norma jurídica debe ser sistemática, de modo que se conecten todos los preceptos legales que regulen una determinada materia, partiendo de que entre ellos debe haber un orden coherente. De lo contrario, la interpretación aislada de las normas puede conducir a conclusiones contrarias al ordenamiento jurídico.

Como señala la doctrina española:

"También debe tener presente la interpretación de la ley que esta es parte de un todo coherente y armónico –el ordenamiento jurídico dentro del cual desempeña una función coordinada o subordinada, según los casos, ala de otras normas jurídicas. El contenido de cada una de las normas entre las cuales se da esta relación sistemática, viene determinado, en cierta medida, por las restantes. De ahí que el intérprete tenga que poner en claro dicha relación, para atribuir a la norma objeto de interpretación el contenido y alcance que realmente le corresponde dentro del sistema del ordenamiento jurídico (elemento sistemático)". IBID. p. 111

Y ese contexto a que se refiere el Código Civil y que permite deducir la regla aplicables al caso es:

"... el conjunto de textos reguladores de la materia". L. DIEZ-PICASO A. GULLON: Sistema de Derecho Civil. Volo. I. 2 ed. Editorial Tecnos, Madrid, 1978, p. 207

La aplicación del método sociológico ("La realidad social del tiempo en que las normas han de ser aplicadas") en la interpretación del artículo 83 bis de discusión permite el intérprete atribuir al concepto "entidades financiera", por ejemplo, un sentido diferente al que tenía hace varios años, así como le permitirá adaptarlo a la evolución que presenta el sistema financiero en el futuro. Es decir, a acomodar los preceptos jurídicos a circunstancias surgidas con posterioridad a la formación de aquéllos:

"En realidad, de lo que se trata básicamente (con el concepto "realidad social del tiempo..." es de que la aplicación de la ley no vaya contra la realidad social en el tiempo en que se efectúa, que puede ser distinta de la que existía cuando se promulgó. Esa realidad contra la que la aplicación de la norma no debe chocar está constituída por los factores políticos, sociales, económicos, culturales, estados de conciencia u opinión pública, y convicciones y creencias imperantes en un momento dado en determinada sociedad. Por ello la interpretación de la norma se matiza lo suficiente para evitar aquel efecto... El ajuste de la interpretación de los preceptos, pero no a una modificación o inaplicación de los mismos..," IBID. pp. 207-208 (El subrayado no es del original).

Incluso el empleo del método de interpretación lógica (el descubrir la "ratio legis" de la norma) tienen sus límites, ya que el operador jurídico no puede aprehender dicho fin sin conocer de nantemano el sector de la realidad social al que la ley se refiere, el conflicto de intereses a que ella da solución, así como la aplicación misma de los criterios de la lógica jurídica. Por consiguiente, no es válida la interpretación que conduzca a una contradicción entre la norma interpretada con otra o con el resto del sistema. Y esto es importante, porque el interpretar que la única norma vigente en materia de fijación de encajes legales para el Banco Popular lo es el artículo 83 bis de la Ley Orgánica del Banco Central, lleva a desconocer una norma vigente, así como el principio general de Derecho que establece la prevalencia de la ley especial sobre la ley general. Y esta prevalencia se produce, porque las consecuencias jurídicas de la Ley Orgánica del Banco Popular, artículo 47, y del artículo 83, bis de la Ley Orgánica del Banco Central, se excluyen mutuamente.

III.- EN CUANTO AL ALCANCE Y VALOR DE ESTE DICTAMEN:

El Banco Popular invita a la Procuraduría a que se refiera a posibles vicios de inconstitucionalidad del artículo 83 bis de la Ley Orgánica del Banco Central. Al respecto, es preciso señalar que la Procuraduría General carece de competencia para declarar la existencia de una infracción a la Constitución Política o a cualquier norma jurídica que sea parámetro de constitucionalidad.

De conformidad con el artículo 10 de la Carta Política y 1º de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, dicha competencia corresponde exclusivamente a la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia.

IV.- CONCLUSION:

Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que el Banco Central de Costa Rica carece de competencia para regular el ancaje legal correspondiente a las operaciones del Banco Popular y de Desarrollo Comunal.

De usted, muy atentamente,

Lic. Román Solís Zelaya

PROCURADOR FISCAL

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