PROCURADURIA GENERAL DE LA REPUBLICA

SAN JOSE, COSTA RICA

C - 029 - 92

12 de febrero de 1992

Señor

William Muñoz Céspedes

Pdte. de Comisión Especial (Exp.11.179)

Diputado a la Asamblea Legislativa

Presente

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio sin número del 26 de noviembre del año pasado. En el mismo solicita una interpretación del artículo 24 inciso ch) de la Ley de Administración Vial (Ley No.6324 de mayo de 1979). Concretamente consulta, quién debe ser

"...el abogado del Estado con experiencia en derecho administrativo.", que integre la Comisión Técnica de Transportes.

Lo anterior, con el objeto de orientar la investigación que lleva a cabo la Comisión Especial que preside; y en cumplimiento de un acuerdo de ésta.

En los términos anteriormente expuestos, su consulta atañe a la función legislativa del Primer Poder de la República. Por ese motivo, el criterio que se emite, no puede considerarse un dictamen, con efectos vinculantes para ese Organo Constitucional.

Tampoco tiene esos efectos para las Administraciones concernidas.

Se trata de un informe prestado en colaboración, con el ejercicio de la función encomendada por la Constitución a los señores Diputados. Lo contrario, implicaría una violación al principio de separación de poderes y a las reglas que regulan la competencia.

Teniendo en cuenta lo anterior, se procede a evacuar su consulta. Al respecto, se confirió audiencia a la Dirección de Asuntos Legales del Ministerio de Obras Públicas y Transportes.

Esto último, mediante oficio APAC No.028-91A del 28 de noviembre del año pasado. La audiencia de cita se encuentra sobradamente vencida al día de hoy, sin que se hubiese remitido criterio alguno, de parte de la Dirección de cita. No omito mencionar que, fueron revisados los expedientes legislativos de las leyes concernientes a la materia y la historia normativa sobre el punto objeto de consulta.

En primer término, conviene recordar lo que establecía originalmente la Ley Reguladora del Transporte Remunerado de Personas en Vehículos Automotores (Ley No.3503 del 10 de mayo de 1965). En dicha ley, Capítulo X "Comisión Técnica de Transportes", artículo 22 se dispuso:

"Para conocer, tramitar y resolver en primera instancia los asuntos referentes a las concesiones de derechos de línea, habrá una Comisión Técnica de Transportes, integrada:

...c) Por el Procurador Administrativo de la República."

La norma transcrita no ofrecía ninguna duda sobre el abogado que debía integrar la Comisión Técnica de Transportes. En cumplimiento de dicha norma, se designó en esa Comisión al Lic. Mario Barrantes Saénz, Procurador Administrativo de la República (decreto No.18 del 26 de julio de 1965). Luego, se emitió el " Reglamento a la Ley No.3503, Relativo a las Funciones de la Comisión Técnica de Transportes"(decreto No.21 del 20 de agosto de 1965 y su reforma por decreto No.3034-T de 12 de junio de 1973), el cual no introdujo modificación alguna a lo anterior.

Pasados nueve años de estar vigente la normativa mencionada antes, sobrevino la reforma al artículo 22 de la Ley No.3503 de comentario por la Ley No.5523 del 26 de abril de 1974, y dice:

"Para conocer, tramitar y resolver en primera instancia los asuntos referentes a las concesiones y permisos de servicio público el Poder Ejecutivo designará una Comisión Técnica de Transportes integrada en la forma siguiente:

...c) Un Abogado del Estado con experiencia en derecho administrativo."

El texto anteriormente transcrito, no corresponde con el propuesto por el Diputado Edgar Arroyo Cordero al formular el Proyecto de reforma a la Ley No.3503 de cita (veáse folio 3 del expediente legislativo No.5523). En éste, se mantenía la anterior referencia a un Procurador Administrativo. Empero, áquel texto es aprobado por dictamen de mayoría afirmativo en la Comisión de Asuntos Económicos y luego en el Plenario (ver folios 40, 51 a 53 respectivamente, del expediente legislativo citado).

Posteriormente, se emite el decreto legislativo respectivo, pero es devuelto sin el refrendo por el Poder Ejecutivo. Esto, mediante oficio del 20 de diciembre de 1973, que en lo que interesa expresa:

"La Comisión Técnica de Transportes también debe integrarse de manera distinta, todo con el propósito de que los asuntos públicos se ventilen en forma más consciente y de que hayan más elementos que puedan analizar los planteamientos, todos integrantes de instituciones del Estado;(...la...) ley aprobada (...) produce una integración de la Comisión Técnica de Transportes que estimamos inconveniente y en contra de la esencia misma de su constitución (...se critica la inclusión de dos empresarios transportistas...) Y las concesiones de servicios como los que en este momento comentamos las conoce en primera instancia una Comisión integrada por funcionarios del Poder Ejecutivo:

Transporte Automotor, Planificación y Procuraduría Administrativa de la República. Tal y como debe ser de acuerdo con lo estipulado en la ley y en la doctrina, pues de suyo es esencial que haya separación entre los intereses públicos y los privados, ya sea por razón de la integración del órgano concedente o de las facultades de éste (...) este Poder propone el texto siguiente:

(...) artículo 22 (...) c) Un abogado del Estado con experiencia en derecho administrativo..." (veáse folios 57,58, 62, 64 y 70 del expediente de cita)

El veto parcialmente transcrito, fue aprobado conforme con las observaciones del Poder Ejecutivo en Comisión y Plenario (ver folios 78, 79, 81, 84 a 86 y 88 del expediente legislativo). Como puede observarse del texto de comentario, la modificación al numeral 22 inciso c), fue introducida por el Poder Ejecutivo. De ello, no necesariamente debe deducirse que éste Poder, abre la participación de otros abogados, no Procuradores.

En efecto, al mes de siguiente de haber entrado en vigencia la modificación anterior, se emite el decreto No.3814-T del 23 de mayo de 1974, artículo 1o., que declara constituida la Comisión Técnica, con la integración siguiente:

"...Mario Barrantes Saénz Abogado del Estado con experiencia en derecho administrativo..." (Procurador Administrativo a la sazón)

Pocos días despúes, se emite en los mismos términos que la Ley No. 5523 de cita, el Reglamento Ejecutivo para el Ejercicio de Actuaciones y Procedimientos de la Comisión Técnica de Transportes del Ministerio de Obras Públicas y Transportes (decreto No.3833-T del 28 de mayo de 1974). No obstante, más de tres años despúes, por acuerdo No.237 del 29 de julio de 1977 se nombra al Lic. Hernán Azofeifa Víquez, sin ser funcionario de la Procuraduría, como Abogado miembro de la Comisión de cita. Al renunciar éste, menos de un año despúes, sería nombrado nuevamente el Procurador Administrativo, el Lic. Fernando Albertazzi Herrera a la sazón, según acuerdos No.222 y 259 del 3 y 22, ambos de mayo de 1978.

Con ese marco de referencia, se emite la Ley de Administración Vial (Ley No.6324 del 24 de mayo de 1979). Dicha ley, tiene su origen en el proyecto de ley presentado por el Ministro de Obras Públicas y Transportes, mediante oficio No. 5187 del 21 de setiembre de 1978. En ningún momento, se explicó en dicho oficio o durante las discusiones de Comisión y Plenario Legislativo, la redacción otorgada al numeral 24 inciso ch) de la ley No.6324. Por esta razón, y al emplearse los mismos términos de la Ley No. 3503 de cita, puede darsele el sentido que se le dió a ésta última, através de sucesivos decretos y acuerdos.

En la línea de pensamiento expuesta, se dicta el decreto No.10086-T del 31 de mayo de 1979, nombrándose al Lic. Fernando Albertazzi Herrera, como Abogado del Estado (el mismo era Procurador Administrativo entonces) en la Comisión Técnica de Transportes. El nombramiento del Lic. Albertazzi –Procurador Administrativo- sería renovado por los decretos No.11107-T del 24 de enero de 1980 y 11940-T del 9 de octubre del mismo año. Despúes de éste, sería nombrado el Lic. Farid Beirute -Procurador también- por decreto No.13654-T del 24 de mayo de 1982.

Sin embargo, por decreto No. 15599-MOPT del 22 de agosto de 1984, sería nombrado como Abogado del Estado, en la Comisión dicha un funcionario no Procurador. En efecto, se nombra al Lic. Francisco Díaz Salazar, en sustitución del Lic. Carlos Eduardo Herrera Mora, quien tampoco era Procurador. Esta nueva interrupción - de tan solo dos años- en la continuidad de nombramientos de Procuradores en la Comisión de cita terminaría con el nombramiento del Lic. Ricardo Vargas Vásquez. Este Procurador, fué nombrado por decretos Nos. 17304-MOPT del 21 de noviembre de 1986 y 18512-MOPT del 29 de setiembre de 1988.

Los decretos citados de último en el párrafo anterior, son los que se conservan en nuestros registros de leyes y decretos hasta hoy día. Sin embargo, actualmente funge como Abogado del Estado en la Comisión en cuestión, un funcionario del MOPT. Este nombramiento, junto a los otros de este tipo mencionados, ha dado lugar a una divergencia de interpretaciones sobre el Abogado que debe integrar la Comisión Técnica. Esa divergencia puede tener su origen en el empleo del término Estado en el inciso ch) del numeral 24 de la Ley de Administración Vial.

En efecto, el término "Estado" usado en el numeral de última cita, técnicamente cabe referirlo a los tres Poderes: Ejecutivo, Legislativo y Judicial. Empero, al tratarse de designar un servidor de un Organo con funciones ejecutivas, hay que descartar que pueda tratarse de uno de los dos últimos. Aún reducida la cuestión a un funcionario del Poder Ejecutivo, la solución no es unívoca, por encontrarse el mismo conformado por diversos Ministerios y Oficinas. Con el fin de resolver lo anterior, puede recurrirse al significado de los vocablos "Abogado del Estado". Al efecto, pueden citarse las siguiente definiciones:

"Abogado. Persona legalmente autorizados para defender en juicio, por escrito o de palabra, los derechos e intereses de los litigantes, y también para dar dictamen sobre las cuestiones o puntos legales que se le consultan

(...) del Estado. Letrado que tiene por principales cometidos la defensa del Estado en juicio, el asesoramiento administrativo y la liquidación del impuesto de derechos reales."(REAL ACADEMIA ESPAÑOLA.

"Diccionario de la Lengua Española". Vigésima edición. Tomo I. Madrid, Editorial Espasa-Calpe S.A., 1984. Página 6)

"Abogados del Estado. Es el cuerpo de letrados que, en ciertos países, como España, actúa en cuestiones limitadas, generalmente, al interés del fisco y en las funciones relativas a la protección y defensa del Estado en el orden jurídico. Los abogados del Estado tienen a su cargo la representación y defensa del mismo en todos los tribunales..."( GUILLERMO CABANELLAS. "Diccionario de Derecho Usual". Tomo I. Octava edición. Buenos Aires, Editorial Heliasta S.R.L., 1974. Páginas 16/17)

Como puede observarse de las definiciones transcritas, es elemento común de los Abogados del Estado, su representación judicial y asesoramiento jurídico. Precisamente, estas dos facultades corresponde ejercerlas a los Procuradores, conforme a la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República. Dichas funciones también le correspondían a aquellos, al emitirselas leyes No.5523 y 6324 de cita, lo cual fue razonablemente previsto en la Ley Orgánica de este Despacho, vigente a la sazón. En efecto, esta última ley disponía:

"Artículo 1o.- La Procuraduría General de la República, adscrita a la Presidencia de la República, tiene la representación legal del Estado en lo que concierne a los intereses y a las materias que la presente ley determina.

Sus funciones se ejercen con independencia de criterio, salvo en los casos en que, conforme a la ley, deba atender instrucciones especiales."

"Artículo 2o.- La Procuraduría General de la República estará integrada por:

...h) La Procuraduría Administrativa;

...Cada Procuraduría tendrá la representación del Estado en las materias propias de su competencia, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 11..."

"Artículo 4o.- Los Procuradores, excepto los auxiliares, deberán reunir los siguientes requisitos:

a) Ser abogados de los tribunales de la República..."

"Artículo 6o.- Se considerarán abogados auxiliares de la Procuraduría General de la República, todos aquellos que trabajen en los Ministerios y dependencias del Poder Ejecutivo y presten servicios de asesoría jurídica..."

"Artículo 10. Son atribuciones de la Procuraduría General de la República:

a) Ejercer la representación del Estado en los negocios de cualquier naturaleza, que se ventilen o deban ventilarse en los tribunales de justicia.

...ll) Representar los intereses del Estado en todos los demás asuntos que señalen las leyes del país" ( Ley No.3848 de 10 de enero de 1967)

Conforme con el texto transcrito, se autorizaba la intervención de los Procuradores en los casos en que otras leyes -como las de cita- le atribuyeran competencia a este Despacho.

Además,.los otros abogados del Poder Ejecutivo, con una labor únicamente referida a la asesoría jurídica, venían calificados en esta ley como auxiliares de los Procuradores. Aún más, los Procuradores -a diferencia de aquellos auxiliares- , tienen por ley el carácter de representantes legales del Estado. Y, esta es la otra cualidad, junto a la de asesor, que define según vimos, a los Abogados del Estado.

En la misma línea de pensamiento, la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, vigente hoy día, recoge esa función de representación legal del Estado. Durante las discusiones de ésta ley, que se suscitaron en la Asamblea Legislativa antes de su emisión, se entendía que los Procuradores son los Abogados del Estado (veáse actas 37/38 páginas 95,98 y 100; 42 página 109; 101 y 102 página 347). Dicha ley, también abre la competencia de los Procuradores, para aquellas asignaciones que por otras leyes deban cumplir en representación del Estado. La Ley en cuestión dispone:

"Artículo 1o.-Naturaleza jurídica: La Procuraduría General de la República es el órgano superior consultivo, técnico-jurídico, de la Administración Pública, y el representante legal del Estado en las materias propias de su competencia. Tiene independencia funcional y de criterio en el desempeño de sus atribuciones."

"Artículo 3o.-Atribuciones: Son atribuciones de la Procuraduría General de la República:

a) Ejercer la representación del Estado en los negocios de cualquier naturaleza, que se tramiten o deban tramitarse en los tribunales de justicia.

j) Intervenir, en representación de los intereses del Estado, en todos los demás asuntos que señalen las leyes del país..."(Ley No.6815 del 27 de setiembre de 1982)

Como puede observarse de las normas transcritas, los Abogados de la Procuraduría General de la República, tienen como función material la defensa de los intereses del Estado. Entendido éste, como comprensivo de los tres Poderes (veáse actas 23/24 página 55 del expediente legislativo de la Ley No.6815 de cita). Esta amplitud de la abogacía asignada a los Procuradores, les permite obtener una gran experiencia en derecho administrativo. La experiencia de última cita, es requerida por el numeral 24 inciso ch) de la ley de comentario, respecto de quien sea designado abogado del Estado en la Comisión Técnica.

Por otra parte, según la redacción del numeral 24 en cuestión, se trae a la Comisión la experiencia de servidores de otras instituciones del Estado. En el caso del Abogado del Estado, esa experiencia debe referirse al manejo de las leyes que regulan la actividad de éste. Precisamente, dicho manejo es común en el caso de los Procuradores, por ser este Despacho un contralor de la legalidad administrativa. Distinto es el caso, de los funcionarios designados en razón de su puesto en el Ministerio de Obras Públicas y Transportes ( veáse el artículo 24 inciso a) al c) de la Ley No.6324 de cita).

Por lo expuesto, es opinión nuestra, que es un Procurador quien debe fungir como el Abogado del Estado que integre la Comisión Técnica de Transportes. Lo anterior, sin perjuicio del estudio de los antecedentes que al respecto ha de tener el Ministerio de Obras Públicas y Transportes, los cuales recomendamos consultar. Esto último, por ser esa Cartera quien propuso la redacción actual del numeral 22 inciso c) de la Ley No.3503, y la del artículo 24 inciso ch) de la Ley No.6324, ambas de cita.

No obstante que corresponde a un Procurador integrar la Comisión de cita -conforme a los precedentes normativos y la interpretación legal dada- sería conveniente reformar los numerales de comentario, para que sea nombrado un Abogado no Procurador. Esto es, excluir en forma definitiva la participación de la Procuraduría General en dicha Comisión, pues recuérdese que este Despacho es un contralor de la legalidad administrativa. Como tal, debiera permanecer ajeno a las decisiones de tipo ejecutivo que incumben a los Organos de la Administración Pública Activa.

De usted atentamente,

Lic.Luis Diego Flores Zúñiga

ABOGADO

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