Buscar:
 PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Dictamen 050 del 16/03/1992
Internet
Año:
Buscar en:




Opciones:
Guardar
Imprimir


Ficha del Pronunciamiento
ß&Ø¥ß%
Texto Dictamen 050
 
  Dictamen : 050 del 16/03/1992   

C - 050 - 92


16 de marzo de 1992


 


Señora


Virginia Valverde de Molina


Gerente General


Consejo Nacional de Producción


San José


 


Estimada señora:


            Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, se da contestación a su atento oficio Nº GG-1880-91 referente a "los alcances del artículo 22 de la Ley Orgánica del Consejo Nacional de Producción" Nº 6050 de 15 de abril de 1977.


 


I. CONTENIDO DEL ARTICULO 22 DE LA LEY ORGANICA DEL CONSEJO NACIONAL DE PRODUCCION Nº 6050 DE 15 DE ABRIL DE 1977 (LOCNP).


"Artículo 22.


El Presidente Ejecutivo, el Gerente y Subgerente y los miembros de la Junta Directiva serán responsables de su gestión y, sin perjuicio de las sanciones que les correspondan, responderán personalmente con sus bienes de las pérdidas que irroguen al Consejo por la realización o autorización de operaciones prohibidas por la ley, quedando exentos de esta responsabilidad únicamente, quienes hubieran hecho constar su voto negativo". (Subrayado no es del texto original).


            Esta norma 22 viene a desarrollar y complementar el numeral 188 de la Constitución Política, según el cual los Directores de las Instituciones Autónomas "responden por su gestión". La norma 22 de la LOCNP "extiende" la responsabilidad personal al "Gerente" y "Subgerente". Debe entenderse que la responsabilidad que invoca la Carta Magna -conforme al caso- alcanza lo administrativo, lo civil y lo penal.


            Esta disposición 22 de la LOCNP tiene por propósito proteger al Consejo Nacional de Producción y a terceros de las conductas dañosas que puedan asumir los diferentes funcionarios de la Institución. En la responsabilidad funcionarial, el daño es el elemento fundamental; es el hecho jurídico que genera los diferentes niveles de responsabilidad. No interesa analizar el daño producto de un acto directamente establecido con fundamento en una norma jurídica expresa.


La responsabilidad personal viene a constituir la obligación que tiene el funcionario de responder por los actos que asume y ejecuta.


 


II.- LA RESPONSABILIDAD EN LA LEY GENERAL DE LA ADMINISTRACION PUBLICA Nº 6227 DE 2 DE MAYO DE 1978 (LGAP)


            El artículo 190 de esta LGAP enuncia como norma general que la Administración Pública responderá necesariamente por todos los daños que cause su funcionamiento legítimo o ilegítimo, normal o anormal, salvo fuerza mayor, culpa de la víctima o hecho de un tercero.


            En el numeral 199 viene a definirse la responsabilidad del servidor ante terceros. Se advierte que éste es "responsable personalmente" ante terceros cuando haya actuado con "dolo" o "culpa grave" en el desempeño de sus deberes o con ocasión del mismo, aunque sólo haya utilizado los medios y oportunidades que le ofrece el cargo. Sin embargo, la Administración Pública es solidariamente  responsable, debiendo recobrar plenariamente lo pagado por ella para responder del hecho doloso o culposo grave.


            La recuperación administrativa deberá incluir los daños y perjuicios causados por la erogación respectiva (art. 203).


            Consecuentemente, la falta personal, en los términos del artículo 199 de la LGAP, es generadora de responsabilidad personal cuando esté revestida de dolo o culpa grave.


 


            III.- RESPONSABILIDAD DE LA JUNTA DIRECTIVA DEL CONSEJO NACIONAL DE PRODUCCION (CNP)


            El artículo 15 de la Ley Orgánica del Consejo Nacional de la Producción Nº 6050 (LOCNP), establece la siguiente integración para la Junta Directiva:


1. Un Presidente Ejecutivo (designado por el Consejo de Gobierno)


2. El Ministro de Agricultura y Ganadería.


3. El Presidente Ejecutivo del Banco Central.


4. Un representante de los Bancos Comerciales del Estado.


5. Un representante de las centrales sindicales legalmente inscritas.


6. Un representante de las empresas agrícolas y pecuarias patrocinadas por el ITC.


7. Un representante de las cooperativas de pequeños agricultores nombrado por el Consejo de Gobierno.


            Aplicando relacionadamente los artículos 188 de la Constitución Política, 22 de la LOCNP y 199 de la LGAP, estos servidores tendrían "responsabilidad personal" por las pérdidas que irroguen al CNP al "realizar" o "autorizar" operaciones "prohibidas" por la ley. Habría exención de responsabilidad personal, si el Directivo hace consignar -como ordena el inciso 1) del numeral 57 de la LGAP- "su voto contrario al acuerdo adoptado y los motivos que lo justifiquen, quedando en tal caso exentos de las responsabilidades que, en su caso, pudieren derivarse de los acuerdos". El hecho que genere la responsabilidad personal debe ser calificado de doloso o de culposo grave en los términos del artículo 199 de la LGAP. El ordinal 201 de esta misma ley señala que al declararse la invalidez de los actos administrativo, la autoridad que resuelva deberá pronunciarse expresamente sobre si la ilegalidad era manifiesta o no en los términos del ordinal 199; en caso afirmativo esta autoridad, de oficio, debe iniciar el procedimiento que corresponda para deducir las  responsabilidades consiguientes.


            El dolo o la culpa grave proyectarían la responsabilidad a los niveles administrativos, civil o penal dependiendo de las trascendencia del hecho.


 


IV.- RESPONSABILIDAD DE OTROS SERVIDORES QUE LEGALMENTE NO INTEGRAN LA JUNTA DIRECTIVA COMO ORGANO COLEGIADO, PERO ESTAN PRESENTES EN LA SESION


            Como se indicó, la Junta Directiva del CNP, está integrada por siete miembros tal como lo establece el artículo 15 de la LOCNP.


            Este es el órgano competente para realizar legítimamente las siguientes atribuciones indicadas en el artículo 29 de la LOCNP:


"a) Determinar los artículos comprendidos dentro del programa de estabilización de precios, previo estudio técnico de los funcionarios del Consejo, que será vinculante para la Junta Directiva; b) Fijar los precios en coordinación con el Ministerio de Economía, Industria y Comercio y autorizar la forma de venta de los artículos que adquiera el Consejo; c) Vender al comercio detallista, en cantidades tales que no favorezcan el acaparamiento, o directamente al consumidor por medio de establecimientos que funcionarán en los lugares que determine la Junta Directiva, por iniciativa propia, o a petición de las comunidades; d) Acordar la exportación de aquellas cantidades de productos que considere como excedentes del consumo nacional, de acuerdo con lo dispuesto en el inciso ñ) del artículo 5º de esta ley; e) Autorizar y revocar el establecimiento de agencias de compra o venta de productos comprendidos en los planes de trabajo; f) Autorizar la adquisición, hipoteca, gravamen o enajenación de bienes de conformidad con lo dispuesto en el párrafo segundo del inciso b) del artículo 5º de este ley. Para efectos de la enajenación de cosechas, no regirán las limitaciones sobre los montos que establece la Ley de la Administración Financiera de la República; g) Contratar empréstitos, conforme a lo dispuesto en el artículo 47; h) Acordar, reformar e interpretar los reglamentos internos del Consejo y regular los servicios de organización y administración del mismo. Tales reglamentos requerirán la aprobación de la Contraloría General de la República, excepto los que se refieran a las relaciones laborales, que lo serán por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. Estos reglamentos deberán ser publicados en el diario oficial, para que puedan surtir efectos; i) Aprobar los planes de trabajo; j) Acordar el presupuesto anual de la Institución y los extraordinarios con sujeción a los controles que determina la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República; k) Nombrar y remover a los Gerentes, Subgerentes, Auditor y Subauditor y asignarles sus funciones y deberes, dentro de las prescripciones de esta ley; l) Conocer en alzada de las apelaciones que se presenten contra las resoluciones de la Presidencia Ejecutiva, Gerencias o la Auditoría; m) Conocer y resolver sobre los proyectos que para la creación de departamentos, secciones o servicios le presenten la Presidencia Ejecutiva o la Gerencia; n) Proponer a la Asamblea Legislativa, por medio del Poder Ejecutivo, los proyectos de ley a su juicio necesarios para la realización de sus funciones; y o) Resolver las licitaciones".


            Para cumplir su competencia, la Junta Directiva requiere de la presencia de otros servidores de la propia Institución o de otras instituciones u órganos.


            El artículo 26 de la LOCNP manda que:


"Los Gerentes, los Subgerentes y el Auditor deben asistir a las sesiones de la Junta, así como los Jefes de División o Departamento cuando fueren llamados, y todos tendrán voz pero no voto". (Subrayado no es del texto original).


            La finalidad de la norma revela la necesidad de que la Junta Directiva -al tomar un acuerdo- cuente con el apoyo de un personal calificado por su experiencia y especialidad. Estos servidores no concurren a participar de modo decisorio en la formación de la voluntad del órgano colegiado sino en función asesora.


            No es razonable, entonces, que a estos funcionarios -por su sola presencia- se les aplique el régimen de responsabilidad personal por actos jurídicos propios de la Junta Directiva, excepto en la situación que se explicará enseguida.


            El artículo 22 de la LOCNP -objeto de consulta- debe analizarse a partir de dos situaciones distintas que contempla.


            Una primera parte de la norma establece la responsabilidad personal con ocasión de los "actos propios" de la Junta Directiva según la integración que de ésta hace el numeral 15 de la ley. En la segunda parte de la norma se impone tanto al "Gerente" como al "Subgerente" la misma responsabilidad personal por los "actos propios" de estos funcionarios que incidan en la realización o autorización de operaciones prohibidas por la ley.


            Es decir, la norma 22 expresa dos ámbitos competenciales distintos pero que eventualmente pueden encadenarse mediante una relación de causalidad: el dominio de actuación de la Junta Directiva y el del Gerente y Subgerente. Es justamente en el ámbito competencial del Gerente y Subgerente -los actos que les son propios- donde estos dos funcionarios pueden eximirse de responsabilidad personal, expresando su oposición a adoptar un acto dañoso o negándose, en forma razonada, a ejecutar uno fundado en culpa grave o dolo.


            Asimismo, si un "acto propio" del Gerente o Subgerente es dictado bajo condiciones dolosas o de culpa grave y sirve para definir la voluntad de la Junta Directiva al tomar un acuerdo que irroga perjuicios al CNP o a terceros, este "acto propio" produce responsabilidad personal para su emisor.


            Pero la simple presencia de estos dos funcionarios en el seno de la Junta Directiva no implica que tengan responsabilidad personal por los acuerdos tomados por este órgano colegiado. Igual razonamiento es aplicable al Auditor, Asesor Legal, Directores de División y cualesquiera otros funcionarios invitados, formen estos últimos parte o no del CNP.


            Asimismo, implicará responsabilidad personal para el titular de un órgano unipersonal que dicte un acto propio fundado en dolo o culpa grave y cuyos efectos causen lesión al patrimonio de un tercero o al de la Administración.


            Asumir una posición extensiva de responsabilidad personal, sería establecer imperativamente, y en todos los casos, la doctrina de la equivalencia de las condiciones, según la cual es causa de un resultado, toda condición necesaria para producirlo, no importando su potencia ni su proximidad. Esta teoría podría conducir a construir una irrazonable cadena infinita en la relación de causalidad determinante de responsabilidad, en detrimento del valor justicia. Utilizando esta tesis, el funcionario invitado a sesión de Junta Directiva, por el solo hecho de su presencia, se presumiría responsable -salvo prueba en contrario- del daño patrimonial que cause un determinado acuerdo de este órgano colectivo. Este alcance indiscriminado de la responsabilidad no sería razonable, atendiendo, entre otras argumentaciones, a que los invitados carecen de voto para poder salvar su responsabilidad.


            No obstante, en casos particulares, y en supuestos distintos al de la consulta, esta teoría podría ser aplicada para proteger el patrimonio de terceros.


            La doctrina de mayor aceptación -y que parece seguir en lo fundamental la LGAP- es la denominada de la causalidad adecuada.


            Según esta teoría, el hecho causante del daño debe ser idóneo para producirlo. El numeral 199 de la LGAP se inscribe bien en esta doctrina al declarar personalmente responsable al servidor cuando "haya actuado con dolo o culpa grave" en el desempeño de sus deberes o con ocasión del mismo.


 


V.- CONCLUSION


            Con fundamento en los anteriores razonamientos jurídicos y artículos 2 y 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982, esta Representación del Estado dictamina:


1) Que técnicamente la Junta Directiva del CNP está integrada única y exclusivamente por los funcionarios indicados en el artículo 15 de la Ley Orgánica del Consejo Nacional de Producción Nº 6050 de 15 de abril de 1977.


2) Que los miembros de la Junta Directiva del CNP tienen responsabilidad personal en los términos del artículo 199 de la LGAP, cuando hayan actuado con dolo o culpa grave.


            Cualquier miembro de esta Junta Directiva puede eximirse de responsabilidad personal consignando su voto negativo respecto del acto dañoso según lo estipulado en el inciso 1) del numeral 57 de la LGAP.


3) Que conforme al artículo 22 de la LOCNP el "Gerente y Subgerente" tienen, al igual que la Junta Directiva, responsabilidad personal pero en relación con los "actos propios" de estos dos servidores, cuando realicen o autoricen operaciones prohibidas por la ley.


4) Que la sola presencia del Gerente o Subgerente en las sesiones de la Junta Directiva no implica que tengan responsabilidad personal por los acuerdos tomados por este órgano colegiado.


            No obstante, si un "acto propio" de estos funcionarios es dictado dentro del ámbito de su competencia particular en condiciones dolosas o de culpa grave, y sirve para que la Junta Directiva adopte un acto dañoso, ese "acto propio" genera responsabilidad personal para su emisor.


            Igual razonamiento es aplicable al Auditor, Asesor Legal, Directores de División y cualesquiera otros funcionarios invitados, formen estos últimos parte o no del CNP.


5) Que al titular de un órgano unipersonal tiene responsabilidad personal si dicta un acto dañoso fundado en dolo o culpa grave.


 


De la señora Gerente General, con toda consideración,


Odilón Méndez Ramírez


PROCURADOR CONSTITUCIONAL


SECCION II


apam.ey