C - 003 - 89

4 de enero de 1989

Señor

Johnny Ramírez Azofeifa

Diputado-Primer Secretario

Asamblea Legislativa

S. O.

Estimado Señor Diputado-Primer Secretario:

            Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su atento oficio No. 245-PS-85 de 14 de diciembre último, mediante el cual nos remite usted la decisión del Directorio de la Asamblea Legislativa, de sesión No. 34 artículo IV de la misma fecha, tendente a:

"Que se consulte a la Procuraduría General de la República, si los gastos de representación que perciben los Diputados a la Asamblea Legislativa, se originan en un trabajo personal en relación de dependencia".

            El punto en cuestión estriba en determinar si los señores Diputados ejercen su función dentro de una relación de dependencia, para lo cual resulta necesario referirnos tanto a la función representativa de los parlamentarios, como al concepto mismo de relación de dependencia.

A- Una Función Representativa.

            Como es sabido, la función legislativa constituye una de las funciones esenciales del Estado: el establecimiento de las normas que conforme el ordenamiento jurídico estatal, vinculantes tanto para el Estado como para los particulares.

            Esa función se caracteriza esencialmente por el carácter representativo de los parlamentarios. En virtud de la representación política, los representantes actúan en nombre de la generalidad de los representados" los electores, los comprometen con sus decisiones, sean éstas de índole legislativa o ejecutiva.

            El objeto de la representación es el permitir la formación de voluntad política dentro de la comunidad y ese objeto cobra particular importancia respecto de la función parlamentaria. En efecto, conforme con la tradición constitucional-democrática, el pueblo ejerce la potestad legislativa por medio de los diputados (artículo 105 de la Constitución Política), de modo que los diputados manifiestan y expresan la voluntad popular. Es decir, el carácter representativo de los señores Diputados constituye una nota característica del régimen democrático, y además, expresa la diferencia entre los conceptos de soberanía popular y soberanía nacional. El Diputado representa a toda la nación (artículo 106 de la Constitución) y esa representatividad es determinada por la elección por sufragio universal y directo. En virtud de esa representatividad, los diputados son depositarios de la voluntad popular, por lo cual, gozan de un grado de libertad para interpretar esa voluntad, concretizándola, adaptándola a las circunstancias. Es precisamente la posición jurídico-política del Diputado, que apela a la libertad, la que justifica el otorgamiento de garantías parlamentarias (inviolabilidad, inmunidad, indemnizaciones) como forma de garantizar la libertad, discrecionalidad y ausencia de responsabilidad.

            Los Diputados ejercen su función en virtud de la elección popular y en el desempeño de su cargo, son irresponsables. Esa irresponsabilidad resulta incompatible con un mandato imperativo frente a sus electores de quienes derivan el poder. En efecto, el mandato parlamentario se caracteriza por la irrevocabilidad y la prohibición del mandato imperativo. Irrevocabilidad que significa que el mandato parlamentario dura el número de años establecido en la Constitución, prescindiendo de la voluntad de los electores y de los cambios de opinión que puedan darse en el curso de una legislatura. Son las elecciones periódicas las que determinan la renovación del parlamento, no la discreción de los representados o las presiones políticas. Además, a pesar del carácter representativo, los Diputados no están sujetos a un mandato imperativo, lo que significa la plena libertad de decisión del representante, la ausencia de responsabilidad política. Con lo anterior indicamos que el mandato parlamentario, siendo nacional y representativo, confiere al Diputado un poder discrecional. El Diputado es libre de actuar a su manera, solo sujeto a la Constitución. Es decir, y esto es particularmente importante, el Diputado no está en ninguna manera ligado por instrucciones precisas, recibidas de los electores. El Diputado es independiente y goza de un mandato ilimitado, insusceptible de revocación y ello aún cuando se oponga a la decisión o intereses del partido por el cual fue electo o al interés nacional, no interesa, entonces, la posible conformidad de voluntades entre representantes y representados, teniendo en consecuencia el Diputado plena discrecionalidad para determinar el contenido de sus decisiones dentro de los marcos de la Constitución y el Reglamento interior de la Asamblea Legislativa.

            Así, el sistema del mandato representativo asegura la libertad del parlamentario para determinar el ordenamiento jurídico del país. El mandato representativo que ostenta los Diputados se diferencia, entonces, del mandato del derecho privado, de manera que los representados no pueden dictar instrucciones y órdenes a los Diputados.

            La condición de representantes del pueblo, el ejercicio de la función legislativa y de contralor político determina la libertad del Diputado, opuesta a toda forma de dependencia. Esa dependencia no es sólo política sino también jurídica. Una relación de dependencia imposibilitaría, en efecto, el ejercicio correcto y efectivo de la función parlamentaria.

B- "La relación de dependencia".

            El término "dependencia" puede tener diversas connotaciones dependiendo del contexto. No obstante, el núcleo esencial del concepto es la existencia de una sujetación o subordinación. Concretamente, en el marco jurídico, la relación de dependencia o subordinación constituye uno de los elementos definidores del contrato laboral o de la relación de servicio. Así, aún cuando respecto del Estado, no se indique la existencia de una relación estatutaria, es lo cierto que la sola mención de la relación de dependencia implica la existencia de una relación laboral o de función pública.

            El Diputado, como miembro de uno de los Supremos Poderes, es un funcionario público, presta sus servicios, es este caso a la Nación, pero no lo hace en relación de dependencia respecto del Estado.

            El mandato parlamentario excluye, en efecto la existencia de una relación de dependencia. La Función parlamentaria se ejerce sin que exista entre el diputado y el Estado una relación laboral, en la cual el primero se desenvuelva como trabajador y el segundo como patrono. Ello se deriva de la definición misma de relación de dependencia, de subordinación jurídica, por cuanto como señala el maestro Cabanellas:

"En lo laboral, la subordinación equivale al Estado de limitación de la autonomía del trabajador, sometido a la potestad patronal, por razón de su contrato y en el desempeño de sus servicios, por autoridad que ejerce el empresario en orden al mayor rendimiento de la producción y el mejor beneficio de la empresa" Guillermo, CABANELLAS: Compendio de Derecho Laboral, Tomo I, Buenos Aires, Bibliografía OMEBA, 1968, p. 494. El autor agrega:

"La subordinación, que tiene su fuente en el contrato de trabajo, se caracteriza por la facultad reservada al patrono, puede delegarla, de dictar normas, instrucciones y órdenes a los trabajadores dependientes de él". LOC. CIT. p.404.

            Es decir, dentro de una relación de dependencia existe una instancia, el patrono, que puede dirigir, ordenar la función que desempeña quien se encuentra sujeto a la dependencia. Este, correlativamente está obligado a ejecutar las órdenes, a acatar las directrices, su voluntad puede ser sustituida cuando el patrono lo crea conveniente. Esa situación que se produce es incompatible con el mandato parlamentario, por cuanto el Diputado participa o determina la formación de la voluntad estatal y, en consecuencia, desde el punto de vista lógico-jurídico es difícil conceptualizar que el Estado-patrono ejerza sobre el diputado un poder de instrucción, de dirección y se establezca una relación de dependencia. Relación que en todo caso sería contraria a la teoría de la representación política y, por ende al mandato representativo.

CONCLUSION;

            Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República, que:

a- Los Diputados ejercen una de las funciones esenciales del Estado, contribuyendo a determinar por medio de las decisiones legislativas la voluntad estatal.

b- El mandato parlamentario es representativo, lo que garantiza la libertad e irresponsabilidad del parlamentario. Al no existir un mandato imperativo, el Diputado no está sujeto a instrucciones emanadas de sus electores, de quienes obtiene su poder.

c- El mandato parlamentario es incompatible con una relación de dependencia entre el diputado y el Estado.

d- Consecuentemente, el Diputado no está sujeto a una relación de dependencia.

            Del señor Diputado Primer Secretario, muy atentamente.

Licda Magda Inés Rojas Chaves

PROCURADORA ADJUNTA.

MIRCH.dmc.a