C-067-92

San José, 21 de abril de 1992

Licenciado

Víctor Manuel Rivera Martínez

Director Ejecutivo

Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional

S.O.

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me refiero a su memorial de fecha 31 de marzo de 1992, mediante el cual solicita el criterio de esta Procuraduría respecto a la forma en que se debe aplicar la escala contributiva establecida en el artículo 12 de la Ley 7268 de 14 de noviembre de 1991, en virtud de que existe opinión dividida en el seno de la Junta Directiva en cuanto a su aplicación.

Sin bien la consulta propuesta no pretende el pronunciamiento de esta Procuraduría respecto a la naturaleza jurídica de la contribución prevista en los artículos 11 y 12 de la ley de referencia, se estima prudente referirse a la misma, por cuanto según se desprende de los documentos adjuntos a la consulta, la divergencia de criterio en cuanto a forma de aplicar la escala contributiva, surge al pretender darle a dichas contribuciones el carácter de un tributo.

Sobre el particular cabe advertir que de la exposición de motivos contenida en el Proyecto de Ley de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional, la reforma integral a dicho régimen apela al sentimiento de solidaridad que debe privar entre los beneficiarios del Régimen de Pensiones del Magisterio Nacional, por lo que la "salvación de dicho sistema" -como dicen los señores Diputados- está en ampliar la base de las cotizaciones, de manera que los pensionados o jubilados contribuyan con porcentajes proporcionales a sus pensiones o jubilaciones. Lo anterior nos permite afirmar que las contribuciones o aportes de los pensionados o jubilados, al estar cimentados en el principio de solidaridad que debe privar entre los beneficiarios del régimen de pensiones, adquieren la condición de un ingreso compensatorio para el fondo de pensiones, por lo que dichas contribuciones no pueden revestir el carácter genérico de un tributo. En las contribuciones previstas por el artículo 12 de la ley, no opera una relación jurídico-tributaria, que es la base sobre la cual gira la moderna doctrina del Derecho Tributario. En la especie no existe una obligación tributaria de por medio, por cuanto el sentido o finalidad de las contribuciones establecidas por el legislador no es la de constituir un gravamen o carga que debe soportar el particular para coadyuvar en el sostenimiento del gasto público, sino el soporte futuro del Régimen de Pensiones del Magisterio Nacional.

No obstante que la obligación de contribuir al Régimen de Pensiones del Magisterio Nacional deviene de la ley, para que opere dicha contribución no media el acaecimiento de un hecho generador o imponible, cuya realización dependa de la verificación de una conditio-juris, que consiste en el acaecimiento de un presupuesto de hecho al que la ley le atribuye efectos constitutivos del tributo -como es lo propio en la relación jurídico tributaria-, ya que la contribución al régimen de pensiones, lejos de obedecer al surgimiento de un hecho generador, obedece más que todo a una fijación predeterminada por el legislador en la ley, que no requiere de ninguna fase determinativa como sucede en el caso de los tributos, de manera que en el pago de las contribuciones previstas por el legislador no puede hablarse de la existencia de un hecho causal en sentido tributario, puesto que su nacimiento obedece más que todo a criterios de solidaridad social, que a criterios tributaristas, como el hecho generador y la causa del tributo, esenciales para el establecimiento de una relación jurídico tributaria.

Finalmente sobre este aspecto, debe agregarse, que la Sala Constitucional al conocer la Consulta Legislativa Nº 1971-91 presentada por el Diputado Víctor Evelio Castro Retana y otros contra la Reforma Integral a la Ley de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional Nº 2248, mediante el Voto Nº 1925-91 de las 12 horas del 27 de setiembre de 1991, y al referirse al caso concreto de la naturaleza jurídica de las contribuciones creadas por el artículo 12 de la Ley 7268 manifestó:

"... que la contribución a que alude el artículo 12 del proyecto, por su naturaleza y efectos no es un tributo, como lo ha señalado la más calificada jurisprudencia y doctrina constitucionales".

En cuanto a la aplicación de la escala contributiva contenida en la ley, se tiene que el artículo 12 en lo que interesa dispone:

" (...)

Los pensionados y jubilados contribuirán al régimen de conformidad con las siguientes disposiciones:

1.- Quienes perciban montos inferiores a los ¢ 30.000 estarán exentos de cotizar.

2.- Los que perciban pensiones o jubilaciones entre los ¢ 30.000 y los ¢ 40.000 inclusive, cotizarán con uno y medio por ciento (1 ½%) de ellas.

3.- Quienes perciban pensiones o jubilaciones superiores a los ¢ 55.000 e inferiores a los ¢ 72.000, cotizarán con un cinco por ciento (5%).

4.- Los que disfruten pensiones o jubilaciones superiores a los ¢ 55.000 e inferiores a los ¢ 72.000, cotizarán de igual forma que los servidores antiguos.

Quienes perciban pensiones o jubilaciones superiores al tope máximo establecido en el párrafo primero del artículo 9 de esta Ley, aportarán además del porcentaje indicado en el párrafo anterior, una contribución especial, con destino específico para el fortalecimiento del Fondo, según la siguiente escala:

a) Sobre el exceso de este tope y hasta un veinticinco por ciento (25%) adicional a esa suma, cotizarán con un quince por ciento (15%) de ese exceso.

b) Sobre el exceso del monto máximo de la base de cálculo inmediata anterior y hasta un veinticinco por ciento (25%) adicional a esa suma, cotizarán con un veinticinco por ciento de ese exceso.

c) Sobre el exceso del monto máximo de la base de cálculo inmediata anterior y hasta un veinticinco por ciento (25%) adicional a esa suma, cotizará con treinta y cinco por ciento (35%) de ese exceso.

ch) Sobre el exceso del monto máximo de la base de cálculo inmediata anterior en adelante, cotizarán con un cuarenta y cinco por ciento (45%) de ese exceso.

Se exceptúan de la contribución de este aporte excepcional a título de solidaridad, los funcionarios que se acojan al beneficio de postergación contenido en el párrafo segundo del artículo 9 de esta Ley.

Los servidores activos o pensionados deberán, para efectos de financiar el derecho jubilatorio ordinario, cotizar con trescientos sesenta cuotas. Las pensiones extraordinarias no deberán completar ese número de cuotas".

Del análisis del artículo transcrito, se desprende que el legislador, si bien estableció una escala progresiva para el cálculo de la contribución que deben cotizar los pensionados o jubilados y los trabajadores activos, hizo una diferenciación en cuanto a su aplicación. Para las cotizaciones ordinarias - referidas a las pensiones que oscilan entre los ¢ 30.000 y los ¢ 72.000- estableció una contribución progresiva aplicable sobre valores absolutos, en tanto para los montos de las pensiones que sobrepasen los topes señalados por la Ley (más de ¢72.000) estableció una contribución especial adicional -también progresiva- cuya escala debe aplicarse sobre los excesos a los topes máximos definidos.

Ahora bien, en cuanto al tramo comprendido entre ¢ 0 y ¢ 30.000, que es donde existe duda en cuanto a si el mismo está exento para todos los contribuyentes al régimen, cabe advertir, que según estudio de las Actas Legislativas en que consta la discusión del Proyecto de Ley de Reforma Integral al Régimen de Pensiones al Régimen de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional, la intención del legislador al extender la base de la cotización fue fortalecer el Fondo de Pensiones con el aporte de las pensiones inferiores a dicho monto. Es decir, que en ningún momento la intención del legislador fue establecer dentro de la escala contributiva un tramo exento, y prueba de ello es que al establecer el legislador que "Quienes perciban montos inferiores a ¢ 30.000 y no considerando el monto como tal, por cuanto al disponer en el aparte 2) del párrafo segundo del artículo 12 de la ley "Los que perciban pensiones o jubilaciones entre los ¢ 30.000 y los ¢ 40.000 inclusive, cotizarán con un uno y medio por ciento (1½%) de ellas" incluyó ambos montos y no los excesos de ¢ 30.000 como lo han entendido algunos Directores de la Junta de Pensiones del Magisterio Nacional.

Con fundamento en lo anterior, esta Procuraduría es del criterio de que en la escala contributiva establecida por el legislador en el artículo 12 de la Ley 7268 del 14 de noviembre de 1991 no existe un tramo de ¢ 30.000 exentos, por lo que la tarifa progresiva preestablecida por el legislador debe aplicarse sobre valores absolutos y no sobre excesos, salvo en los casos expresamente señalados por el legislador.

Queda en esta forma evacuada la consulta presentada.

Atentamente,

Lic. Juan Luis Montoya Segura

Procurador

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