C - 069 - 92

San José, 23 de abril de 1992

Licenciado

Rafael Guillen M.

Director

Recursos Humanos

Ministerio de Gobernación y Policía

S. D.

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, doy respuesta a su estimable oficio Nº 002443 de 25 de febrero de 1992, mediante el cual solicita criterio legal de la norma Nº 20 de la Ley Nº 7272 del 18 de diciembre de 1991 del Presupuesto Ordinario y Extraordinario y por Programa para el ejercicio económico de 1992.

I. CONSIDERACIONES PREVIAS

En primer término es necesario transcribir la norma Nº 20 supra citada:

"Tendrán derecho al incremento presupuestado en el rubro salarial de riesgo policial, de los programas presupuestarios 046 de la Guardia de Asistencia Rural y 092 de Mantenimiento del Orden Público, únicamente aquellos funcionarios de la Guardia Civil y de la Guardia Rural, de los Ministerios de Seguridad Pública y de Gobernación y Policía respectivamente, que se encuentren en el servicio activo. No se incluirán, dentro de este incremento, los funcionarios que realicen labores administrativas".

Por otra parte los programas presupuestarios 046 de la Guardia de Asistencia Rural y 092 de Mantenimiento del Orden Público ambos especifican dentro del detalle de los puestos lo siguiente:

"RECONOCIMIENTO POR RIESGO POLICIAL (ARTICULO 46 LEY Nº 7040 del 25/4/86)..."

Siguiendo con los antecedentes de la norma en análisis se procederá a transcribir el numeral 46 de la Ley Nº 7040 del 25 de abril de 1986, el cual expresa que:

"El Ministerio de Hacienda deberá incluir en el próximo presupuesto extraordinario el contenido correspondiente para incluirles el pago de ¢1000 (mil colones) por mes, por concepto de Riesgo Policial, a los empleados de la Guardia Civil y de la Guardia de Asistencia Rural. Rige a partir del 1º de mayo de 1986."

A partir de la abrogación de la norma Nº 46 de la Ley Nº 7040 se ha venido produciendo una reiterada incorporación del reconocimiento por riesgo policial en los programas presupuestarios 046 de la Guardia de Asistencia Rural y 092 de Mantenimiento del Orden Público de las leyes de Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República, Fiscal y por Programas para el Ejercicio Económico: de 1987 en ley Nº 7055 del 11 de diciembre de 1986, de 1988 en ley Nº 7089 del 4 de diciembre de 1987, de 1989 en ley Nº 7111 del 24 de noviembre de 1988, de 1990 en ley Nº 7141 del 13 de diciembre de 1989, de 1991 en ley Nº 7216 del 19 de diciembre de 1990 y de 1992 en ley Nº 7272 del 18 de diciembre de 1991.

Dicha disposición, es decir la norma Nº 46 de la ley Nº 7040, fue en una oportunidad interpretada por esta Procuraduría General en el sentido de que:

"...en el pago de mil colones que establece la Norma número 46 de la Ley Nº 7040 de 1986 por concepto de Riesgo Policial, es aplicable únicamente a los servidores que son miembros activos de los cuerpos de policía de la Guardia de Asistencia Rural y del Ministerio de Seguridad Pública". (Dictamen C-286-86 de 10 de diciembre de 1986).

Sin embargo el pasado dictamen fue reconsiderado por esta Procuraduría General al expresar que:

"...estimamos que la interpretación restrictiva que se dio de esa norma debe variarse.

En ese sentido, en la realidad es perfectamente factible que esos servidores administrativos en el desempeño de sus tareas sufran algún tipo de riesgo en su integridad física, pues esas funciones efectivamente se realizan, si no en la totalidad de los casos, sí en la mayoría, dentro de circunstancias de peligro." (Dictamen C-062- 87 de 17 de marzo de 1987)

Claros los antecedentes de la norma en estudio y partiendo del hecho de que todos los funcionarios de la Guardia Civil y de la Guardia Rural desde la vigencia de la norma Nº 46 de la ley Nº 7040 de 1986 han venido recibiendo el reconocimiento por riesgo policial, es que iniciamos el análisis de la citada norma Nº 20 de Presupuesto.

II. ANALISIS DE LA NORMA

Seguidamente se analizará la vigencia y la irretroactividad de la norma Nº 20 en estudio, y posteriormente los sujetos cuya aplicación alcanza.

a. Vigencia de la norma

La norma Nº 20 de Presupuesto al igual que cualquier otra producen los mismos efectos a partir de su promulgación, es así como se afirma que:

"...toda ley, a partir de su promulgación, o mejor dicho, del momento en que entra en vigor, rige para el futuro, esto es, está dotada de validez de regulación respecto de todos aquellos hechos, actos, situaciones, etc. que se suceden con posterioridad al momento de su vigencia (facta futura). Por ende una disposición legal no debe normar acontecimientos o estados producidos con anterioridad al instante en que adquiere fuerza de regulación, ya que éstos quedan sujetos al imperio de la antigua ley" (Burgoa, Ignacio. Las Garantías Individuales, México, 1977, Editorial Porrúa, S.A., décima edición pág. 510).

Sin embargo no debe dejarse de lado que la eficacia de algunas normas suele ser indeterminada, hasta tanto no sea derogada por otra posterior: no obstante, existen otras normas que tienen un lapso de eficacia delimitado temporalmente.

El ejemplo típico de esas normas limitadas temporalmente en su eficacia, son las relativas a la ejecución del Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República, las cuales tienen una vigencia anual, según lo establecido por el numeral 176 de nuestra Carta Magna.

Hecha la aclaración anterior, es necesario hacer incapié en que los efectos al iniciarse la vigencia de cualquier norma son siempre los mismos, en el sentido que rigen hacia el futuro desde el día de su promulgación.

b. Irretroactividad de la norma

El artículo 34 de la Constitución Política establece el Principio Constitucional de irretroactividad de las leyes en perjuicio de los derechos patrimoniales adquiridos o de situaciones jurídicas consolidadas de alguna persona.

El anterior supuesto significa que las leyes no pueden regir actos, hechos o situaciones que se hayan iniciado antes de su entrada en vigencia.

Así lo afirma Ignacio Burgoa al expresar que:

"...el principio de la irretroactividad estriba en que una ley no debe normar a los actos, hechos o situaciones que hayan tenido lugar antes de que adquiera fuerza de regulación. Todos los autores están contestes en toda ley rige para el futuro y no hacia el pasado." (Burgoa, Ignacio, op. cit. págs. 510 y 511).

Agrega el mismo autor que:

"El problema de la retroactividad legal se conoce también como conflicto de leyes en el tiempo, o sea, que se traduce en la cuestión consistente en determinar, en presencia de dos leyes una antigua, que se supone derogada o abrogada, y otra nueva o vigente, actual, cuál de las dos debe regir un hecho, acto fenómeno, estado, situación, etc. En otras palabras, la retroactividad legal importa por necesidad lógica esta otra cuestión: la supervivencia de la ley derogada o abrogada para regular la materia sobre la que la ley nueva o vigente pretende operar." (Burgoa, Ignacio, op.cit. pág. 510).

Por su parte la jurisprudencia ha indicado que:

"La derogatoria de una ley no hace desaparecer totalmente su eficacia normativa, pues si al amparo de ella se adquirieron derecho o se consolidaron situaciones jurídicas, esa ley seguirá rigiendo en cuanto a esos derechos y situaciones, pues la nueva ley -en que se deroga la anterior- no tiene fuerza retroactiva "en perjuicio de persona alguna, o de sus derechos patrimoniales adquiridos o de situaciones jurídicas consolidadas", según lo dispuesto en el artículo 34 de la Constitución Política, todo lo cual da lugar a la doctrina de la "supervivencia del derecho abolido..."". (Exp. 3-82, Recurso de Inconstitucionalidad contra la norma general Nº 131 de la ley de Presupuesto Vigente para el año 1982, Resolución Corte Plena de las 15:00 horas del 14 de julio de 1982, sesión extraordinaria Nº 36 de las 14:00 horas del 8 de julio de 1982).

Así las cosas, como ha quedado en clara evidencia tanto la Doctrina como la Jurisprudencia, -fuentes no escritas del Ordenamiento Jurídico que al tenor de lo establecido por el artículo 7 de la Ley General de la Administración Pública son herramientas que facilitan la interpretación de la norma-, son contestes en establecer que la vigencia de las normas es irremediablemente hacia el futuro sin perjuicio de derechos patrimoniales adquiridos o situaciones jurídicas consolidadas.

c. Sujetos que comprende la norma.

Seguidamente analizaremos los sujetos que cubre la norma transcrita. Como es sabido, las normas pueden ser de aplicación general o concreta.

En el caso subexamen el legislador dispone que no estarán incluidos dentro del incremento, aquellos funcionarios que realicen labores administrativas, distinguiendo por ello entre la actividad policial y la administrativa.

Esta distinción por actividad es realizada con la intención clara y expresa de diferenciar y de esta forma concretar los sujetos a los que se les aplicará la norma.

Así las cosas, los sujetos concretos comprendidos en la citada norma Nº 20 son sin duda alguna, los funcionarios de la Guardia Civil y de la Guardia Rural, de los Ministerios de Seguridad Pública y de Gobernación y Policía, que se encuentren en el servicio activo, exceptuando a los funcionarios administrativos.

Ahora bien, el intérprete de las normas debe recurrir, tal y como lo dispone el artículo 7 de la Ley General de la Administración Pública a aquellas fuentes no escritas del Ordenamiento Jurídico que son precisamente las que componen lo que modernamente se denomina el Bloque de Legalidad.

Líneas atrás hicimos una serie de citas de jurisprudencia y doctrina, todas las cuales, como se dijo, determinan que las situaciones jurídicas consolidadas así como los derechos patrimoniales adquiridos, deben ser respetados aún en presencia de una disposición normativa que venga a derogar el régimen legal precedente.

Como se estableció en las consideraciones previas, ha sido práctica legislativa el incorporar, dentro de las Leyes de Presupuesto anteriores a la Nº 7272 de 1991 y que regula el ejercicio económico de 1992 y posteriores a la Nº 7040 de 1986, el llamado "Reconocimiento por Riesgo Policial", el cual, como se vió, por así determinarlo la Procuraduría General de la República en el dictamen C-062-87 de 17 de marzo de 1987 antes citado, le es extensible a los funcionarios administrativos de los Ministerios de Seguridad Pública y de Gobernación y Policía.

Esta situación, clara y reiterada, nos permite establecer el que los funcionarios administrativos incluidos dentro del "reconocimiento" son poseedores de lo que se reconoce como un derecho patrimonial adquirido de buena fe y al amparo no sólo de una serie de disposiciones normativas, sino además, de un dictamen de esta Procuraduría.

En síntesis los sujetos de los que se aplica la norma en análisis son los funcionarios de la Guardia Civil y de la Guardia Rural que se encuentren en servicio activo, quedando fuera únicamente de este incremento los funcionarios administrativos que ocupen dicha plaza después de la entrada en vigor de la citada norma.

III. CONCLUSIONES

La norma Nº 20 de la Ley Nº 7272 del 18 de diciembre de 1991 del Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República, Fiscal y por Programa para el ejercicio económico de 1992, es clara en el sentido de que los sujetos comprendidos en ella son los funcionarios de la Guardia Civil y de la Guardia Rural, de los Ministerios de Seguridad Pública y de Gobernación y Policía respectivamente, que se encuentren en servicio policial activo, quedan excluidos expresamente del incremento los funcionarios que realicen labores administrativas.

Dado que como se demostró estamos en presencia de sujetos con derechos patrimoniales adquiridos a partir de la abrogación de la norma Nº 46 de la Ley Nº 7040 de 1986, y conforme lo establecido tanto en la Doctrina y Jurisprudencia antes citadas, ambas fundadas en nuestro Régimen en lo dispuesto por el artículo 34 de la Carta Política, no es admisible jurídicamente aceptar que la abrogación de la norma de presupuesto Nº 20 de la Ley Nº 7272 de 1991 puede afectar los indicados derechos patrimoniales adquiridos. Por ende, los efectos de la recién citada disposición normativa sólo podrán afectar a aquellos funcionarios administrativos que por la época de su nombramiento no hayan disfrutado del reconocimiento derivado a partir de la Norma Nº 46 de la Ley Nº 7040 de 1986, y que por esta razón no sean poseedores de derechos patrimoniales adquiridos de buena fe.

Atentamente,

Licda. María Lourdes Echandi Gurdián

Profesional 1

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