C - 077 - 92

8 de mayo de 1992

Licenciado

Joaquín Soto Mora

Jefe del Departamento de Asesoría Legal

Ministerio de Seguridad Pública.

S. D.

Estimado señor:

Por encargo y con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me refiero al oficio Nº 747-91 A.L. de 6 de marzo de 1991, mediante el cual la Asesoría Legal de ese Ministerio solicita el criterio de esta Procuraduría General, en lo tocante a los alcances del inciso d) del artículo 12 de la Ley Nº 2166 de 9 de octubre de 1957, adicionado mediante Ley Nº 6835 de 22 de diciembre de 1982, en relación con el Decreto Ejecutivo Nº 18181-H de 14 de junio de 1988, y con reiterados fallos de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, en los cuales se ha establecido que dicho Decreto es ilegal.

Concretamente, el aspecto que se consulta es en el sentido de si, a fin de evitar costosos litigios al Estado, es o no posible aplicar únicamente lo estipulado en la Ley Nº 2166 de 9 de octubre de 1957, (reformado por Ley Nº 6835 de 22 de diciembre de 1982), o bien, si para cada caso concreto debe aplicarse el referido Reglamento. En otras palabras, la solicitud formulada es para que indique este Despacho, si es o no posible resolver las solicitudes de los servidores de ese Ministerio, encaminadas a que se les reconozca el tiempo servido para efectos de pago de aumentos anuales, aplicando lo resuelto por la sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia en reiterados fallos, en los que se ha obviado el referido Decreto por considerarse que adolece de vicios de ilegalidad, y reconocer el tiempo servido a todos sus funcionarios, según lo establece la ley Nº 2166 en su inciso d), artículo 12, aun cuando esos fallos se refieran a casos concretos, y el citado Reglamento no haya sido declarado ilegal con carácter erga omnes en la vía competente.

Al respecto me permito manifestarle lo siguiente:

Sobre la aplicación o no del mencionado Reglamento, en aquellos casos de reclamos en que se pretende el reconocimiento del tiempo servido para efectos de aumentos anuales, ya ésta Procuraduría General se ha pronunciado en varias ocasiones.

Recientemente este Despacho, tomando en consideración reiterada jurisprudencia de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia en torno a la cuestión de la antigüedad para el pago de aumentos anuales, en donde se discutía la aplicación de referido Decreto, expresó:

"... es preciso indicar que ya está Procuraduría General ha emitido criterio en el sentido de que, pese a la existencia de reiterados fallos de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia en los que se establece que el Decreto Ejecutivo Nº 18181-H de 14 de junio de 1988 (Reglamento para el procedimiento de pago de anualidades adeudadas -Ley 6835-) es ilegal, el mismo debe acatarse, en razón de que el pronunciamiento de la referida Sala sólo resuelve y se aplica al caso concreto, sea, al caso sometido al arbitrio judicial, con lo cual afecta únicamente a las partes en conflicto. Por ello, hemos afirmado que mientras el referido Decreto no se impugne en la vía correspondiente, o sea derogado por el Poder Ejecutivo, debe aplicarse por parte de la administración, toda vez que hasta ahora no existe un fallo de los tribunales competentes con carácter plenario para que el vicio de ilegalidad que se le atribuye por parte de los tribunales de lo laboral, tenga carácter erga omnes; sea, tenga efectos generales.

Sin perjuicio de lo antes expuesto, se considera pertinente en el caso concreto que se consulta, advertir a las autoridades de ese Colegio de que el Decreto en referencia padece efectivamente de vicios de ilegalidad, razón por la cual recomendamos que se gestione ante el Poder Ejecutivo -Ministerio de Hacienda-, su derogatoria, a fin de evitar juicios innecesarios y pago de costas a cargo del Estado". (Procuraduría General de la República, Dictamen Nº C-079 de 10 de mayo de 1991).

De acuerdo con los términos del dictamen antes transcrito en lo conducente, necesariamente hay que indicar la observancia de dicho Decreto por parte de la Administración Activa, mientras éste no sea derogado o declarada su ilegalidad en vía competente con carácter plenario, es decir, erga omnes.

En consecuencia, este Despacho reitera el Pronunciamiento Nº C-079 de 10 de mayo de 1991, y recomienda en igual sentido, que ese Ministerio gestione ante los órganos correspondientes, la derogatoria del referido Decreto Nº 18181-H de 14 de junio de 1988.

Por otra parte, es necesario en el caso que nos ocupa, dejar debidamente establecido que, entratándose de servidores de la Guardia Civil, también era de rigor observar, en cuanto al reconocimiento del tiempo servido en el Sector Público para efectos de aumentos anuales, lo dispuesto, no sólo en la Ley Nº 6835 de 22 de diciembre de 1982 y Decreto Ejecutivo Número 18181-H de 14 de junio de 1988, sino también lo establecido en la norma general número 12 contenida en la Ley Nº 6963 de 30 de julio de 1984 y en las normas 7 y 8 de la Ley Nº 6966 de 25 de setiembre del mismo año, toda vez que la problemática en cuanto a los alcances de dicha normativa tiene estrecha relación con el tema consultado, habida cuenta de que a ese Ministerio pertenecen los servidores de la Guardia Civil, quienes tienen expresa mención en dichas disposiciones jurídicas, las cuales, es sabido, se ocupan también de reconocerle a dichos servidores aumentos por concepto de anualidades.

En concordancia con lo anterior, interesa indicar que la problemática de los aumentos anuales en el caso de los Guardias Civiles, así como en el de otros servidores nombrados expresamente en las referidas normas, fue sometido a la jurisdicción laboral, en donde no sólo se discutieron los alcances de la Ley 6835 y del Decreto Ejecutivo 18181-H, sino también, los de las normas citadas.

El asunto fue elevado a la Sala Segunda de la Corte Suprema de  justicia para su resolución definitiva, razón por la cual, al estimar este Despacho que la situación así planteada tiene estrecha relación con el tema consultado, optamos, siguiendo un criterio institucional de la Procuraduría, por suspender el trámite de la consulta, mientras el asunto estuvo pendiente de resolución por parte de la mencionada Sala.

Recientemente, el Tribunal de Casación ha emitido varios fallos, todos en el mismo sentido, en donde se solventa definitivamente lo tocante a las normas presupuestarias específicas contenidas en las indicadas leyes número 6963 y Nº 6966. La Sala, en todos sus fallos, dirimió el objeto del litigio en los siguientes términos:

"II.- La promulgación de normas presupuestarias específicas en las leyes Nº 6963 de 30 de julio, y 6966 de 25 de setiembre, ambas de 1984, no pueden afectar un derecho que ya había nacido con la Ley Nº 6835 citada, como lo ha sostenido la Sala, al considerar que:

"...si con posterioridad a la emisión de la Ley 6835, el legislador dispuso la mencionada extensión a servidores que no forman parte del Servicio Civil, ello no puede tomarse como un precepto limitativo de los alcances de aquella ley al sector cubierto por ese régimen, para los efectos de los aumentos anuales a que se refiere el artículo 5º de la Ley de Salarios.

No hay base para entender que esas disposiciones sean un signo claro de un determinado contenido que deba corresponder a la Ley 6835, porque tales normas presupuestarias no se emitieron con el carácter de interpretación auténtica de la misma en el sentido que se le quiere atribuir. De esta manera, no pueden verse, sino como la reiteración de único objetivo, cuya puesta en práctica no ha sido fácil, debido a distintas interpretaciones incorrectas que lo han dificultado; pero no porque no existiera base jurídica, como se afirma en el recurso, para hacer el reconocimiento, porque ésta siempre ha existido desde el momento en que entró en vigencia la Ley 6835. El mismo sentido reiterativo de la ley y la falta de expresión concreto al respecto, impide darlen darle a esas normativas, obtenidas por vía espuria, efectos derogatorios parciales de aquella otra y mucho menos con consecuencias negativas en forma retroactiva respecto de situaciones de hecho ya cubiertas por la normativa anterior... Al hecho de que las normas presupuestarias establecieran puntos de partida para su aplicación, no debe dársele relevancia, porque ello no puede tener la virtud de afectar situaciones jurídicas anteriores cubiertas ya por la primera legislación, según la interpretación que han venido dándole a la misma los tribunales, que sigue siendo válida, porque su contenido se mantiene incólume". (Ver, resolución Nº 181 de 10:10 horas del 2 de octubre de 1991, Nº 159 de las 9:20 horas del 18 de setiembre de 1991, Nº 62 de 15:40 horas del 18 de marzo de 1992 y Nº 63 de 15:45 horas del 18 de marzo de 1992, todas de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia).

Establecido lo anterior, es claro que el problema de interpretación relacionado con las indicadas normas, ha sido resuelto por la Sala de Casación.

En consecuencia, esas disposiciones presupuestarias que ocasionaron una gran cantidad de reclamos administrativos y posteriores demandas en la vía judicial, no inciden, de acuerdo con el fallo de referencia, de manera negativa en el reconocimiento del tiempo servido en otras entidades del Sector Público para efectos de aumentos anuales.

Finalmente, cabe reiterar, que por haber estado este asunto sometido a la jurisdicción laboral para su resolución definitiva, debimos suspender la respuesta de esta consulta, siguiendo en estos casos una costumbre administrativa cuando la cuestión consultada está pendiente de resolución judicial definitiva, dado el carácter de imperium de las sentencias judiciales.

No omitimos manifestar que ante lo dispuesto en forma reiterada por la Jurisprudencia, según se indicó, y ante la evidencia de que el Estado ha tenido que pagar costas que en su totalidad significan sumas cuantiosas en menoscabo del erario público, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 21 in fine de la Ley Orgánica de esta Institución, en lo sucesivo se solicitará la convocatoria a Asamblea de Procuradores, con el propósito de obtener la autorización pertinente para dejar de interponer recursos de casación en la materia objeto de este dictamen. Pero, obviamente, lo óptimo sería que se derogase el Decreto Ejecutivo Nº 18181-H de 14 de junio de 1988, con fundamento en lo resuelto, reiteradamente, por la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia.

Atentamente,

Lic. German Luis Romero Calderón

PROCURADOR DE RELACIONES DE SERVICIO

SECCION SEGUNDA

GLRC/csp.e

cc: Licda. Elizabeth Odio Benito

Ministra de Justicia

Ing. Rodolfo Méndez Mata

Ministro de Hacienda.