C-001-1993

San José, 4 de enero de 1993

 

Sr.

Ing. Juan Rafael Lizano Sáenz

Ministro de Agricultura y de Ganadería

S. D.

 

Estimado señor Ministro:

 

   Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me refiero a su atento oficio N. DM967-92 de 11 de noviembre último, recibido el día 30 del mismo mes, mediante el cual solicita de este Órgano Consultivo que reconsidere de oficio o, en su defecto, revoque en los términos que se indican, el dictamen N. C-136-92 de 28 de agosto anterior.

 

   Esta Procuraduría, en virtud de los efectos que la Ley atribuye a sus dictámenes, dado el conflicto de competencias implícito en el asunto y por considerar que se está ante una ampliación de consulta, concedió audiencia al señor Ministro de Salud, en oficio de 1º de diciembre siguiente, que fue respondido por oficio DM-5826-92 de 14 del mismo mes.

 

I.- ANTECEDENTES:

 

   Para la correcta formulación del problema que se plantea, procederemos en primer término a reseñar lo consultado por la Comisión Asesora de Plaguicidas del Ministerio de Salud y lo dictaminado por este Órgano Asesor.

 

A.- LA CONSULTA FORMULADA

 

   La citada Comisión consultó:

 

1.- Si el Ministerio de Agricultura y Ganadería puede conceder el registro o la renovación del registro de un plaguicida, sin haber recibido la recomendación expresa del Ministerio de Salud para tal efecto.

2.- Si el MAG puede no atender, modificar u omitir parte las recomendaciones que el Ministerio de Salud, en resguardo de la salud humana y la protección del ambiente, hace a una determinada solicitud de registro en cumplimiento del artículo 24 del Reglamento de Plaguicidas vigente.

3.- Si el Ministerio de Salud puede prohibir en forma unilateral el registro, la importación, venta y uso de un determinado plaguicida, por razones de protección de la salud humana y el ambiente, en cumplimiento de lo que establecen los artículos 1, 2, 4, 7 y 345 de la Ley General de Salud.

4.- Si la cancelación de un registro o la denegación de una solicitud de registro son actos administrativos que el Ministerio de Agricultura y Ganadería puede realizar solicitud expresa del Ministerio de Salud, o si dichos actos requieren de una declaración expresa y conjunta de los dos Ministerios en forma de un Decreto Ejecutivo.

 

B.- EL DICTAMEN C-136-92

 

La Procuraduría en el citado dictamen concluyó:

 

"1.- El MAG puede conceder el registro de un plaguicida sólo previa consulta al Ministerio de Salud y en tanto la respuesta de éste sea positiva al registrante. Pero, no hay obligación de efectuar esa consulta tratándose de la renovación del registro de un plaguicida.

Tampoco hay obligación de hacerla cuando se trata del registro de un producto técnico o de un coadyuvante.

2.- El MAG deberá seguir el criterio vinculante del Ministerio de Salud, cuando éste se oponga al registro o pida la cancelación de este respecto de un plaguicida, producto técnico o coadyuvante, en resguardo de la salud humana o animal y del ambiente.

3.- El Ministerio de Salud y el MAG deben emitir conjuntamente cualquier tipo de reglamentación que en protección de la salud humana o animal y del ambiente deba dictarse, incluyendo la que implique la prohibición del uso, importación y venta de un plaguicida, producto técnico o coadyuvante.

4.- La denegación o cancelación de un registro de plaguicida, producto técnico o coadyuvante corresponde únicamente al MAG. No obstante, al ser vinculante para éste la oposición del Ministerio de Salud en resguardo de la salud humana o animal y del ambiente, cuando éste declare peligroso una de aquellas sustancias, evidentemente está siendo coautora de la decisión final a cargo del M.A.G.".

 

C.- LOS FUNDAMENTOS DE LA RECONSIDERACION SOLICITADA

 

   El MAG solicita se reconsidere el dictamen en cuestión por considerar que el artículo 24 del Decreto N. 17557-MAG-S-TSS, no indica expresamente que el MAG deba esperar la respuesta la consulta formulada por el MAG al Ministerio de Salud, lo que se comprende porque este Ministerio tiene competencia para cancelar el registro de un plaguicida en cualquier momento. Que el plazo para pronunciarse ante una solicitud de registro es de dos meses, vencido el cual el administrado puede exigir por silencio administrativo la "inscripción de la respectiva solicitud". Que, si bien Agricultura y Salud deben reglamentar conjuntamente esta materia, hay un campo de acción que corresponde a Agricultura sin que dicho Ministerio pretenda abarcar lo relativo a la salud, ya que la propia Ley General de Salud delimita la esfera de acción de uno y otro Ministerio en materia de plaguicidas. Así como la Ley de Sanidad Vegetal constituye una legislación específica.

 

   En caso de que no se reconsidere el dictamen, solicita se precise:

 

1.- Cuál es el plazo que tiene el Ministerio de Salud para resolver la consulta en lo referente al registro de plaguicidas.

2.- Cuál es el procedimiento a seguir en el caso de que el Ministerio de Salud no conteste en tiempo y forma según el artículo 33 del citado Reglamento.

3.- Que la consulta al Ministerio de Salud tiene como objeto que se pronuncie particularmente respecto de la toxicología crónica y aguda de los plaguicidas de uso agronómico y sus efectos para la salud humana.

4.- Que se establezca a quién le corresponde la aplicación y los alcances de cada institución en materia de registro, uso, importación y comercialización de plaguicidas y los controles que se deriven de este registro, según la legislación que cada Ministerio regula.

 

D.- LA AUDIENCIA DEL MINISTERIO DE SALUD:

 

   En su oficio de 14 de diciembre, el señor Ministro de Salud señala:

 

1.- Que la consulta previa establecida por el artículo 24 del reglamento que nos ocupa es de carácter preventivo, "en la cual se espera conocer la evaluación del riesgo de un producto, para la salud humana, animales, ambiente humano o natural". En tanto que la cancelación de un producto registrado es una acción a posteriori, que se produciría ante acciones irreversibles y de costo social elevado.

2.- La inscripción de un producto sin consulta previa al Ministerio de Salud sería ilegal. El plazo que establece el artículo 33 de ese mismo reglamento es interrumpido cuando el MAG formula la consulta pero si de lo que se trata es de que el MAG está inconforme con el plazo en cuestión, ello sería objeto de una modificación reglamentaria.

3.- En cuanto al punto 3 de esa solicitud de aclaración, considera el Ministerio de Salud que su intervención no se reduce a aspectos de toxicología crónica y aguda sino que es amplia, ya que, entre otros, evalúa el riesgo de un producto para seres humanos, animales y el ambiente humano y natural y toda la concepción de protección enmarcada en la Ley General de Salud.

4.- El dictamen de la Procuraduría es claro, no contradictorio y está ajustado a la Ley.

 

II.- Una participación necesaria del Ministerio de Salud.

 

   El punto medular de este asunto lo constituyen los efectos jurídicos de la función consultiva prevista en el reglamento sobre registro, uso y control de plaguicidas agrícolas y coadyuvantes, lo que plantea efectivamente el necesario deslinde de competencias entre el Ministerio de Agricultura y Ganadería y el de Salud.

 

   De previo al análisis de la situación, consideramos conveniente y necesario recordar que uno y otro Ministerio son órganos (como tales no entes) de una misma persona jurídica que es el Estado. Y que las competencias que le han sido asignadas constituyen poderes-deberes que se resumen en último término en potestades del Estado. En virtud del citado carácter: la competencia un poder-deber, la Administración debe ejercitar su competencia dentro de los plazos legalmente previstos al efecto, no pudiendo excusarse en forma alguna para el no ejercicio de esa competencia.

 

A.- EL EJERCICIO DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA

 

   La salud humana es uno de los bienes fundamentales que el Estado debe contribuir a preservar. Lo que explica tanto la legislación genérica como la especial que se adopta para tutelar aspectos específicos de esa salud. En igual forma, que se establezca un órgano rector para todo lo que concierna dicho bien jurídico. En ese sentido dispone el artículo 2º de la Ley General de Salud:

 

"Es función esencial del Estado velar por la salud de la población. Corresponde al Poder Ejecutivo por medio del Ministerio de Salubridad Pública, al cual se referirá abreviadamente la presente ley como "ministerio", la definición de la política nacional de salud, la normativa, planificación y coordinación de todas las actividades públicas y privadas relativas a salud, así como la ejecución de aquellas actividades que le competen conforme a la ley. Tendrá potestades para dictar reglamentos autónomos en estas materias".

 

   En resguardo de esa salud, se prohíbe realizar actividades en torno a productos tóxicos, sustancias, productos u objetos peligrosos sin sujeción a las especificaciones reglamentarias o a aquéllas especificadas por el Ministerio de cita (artículos 239-243). En cuanto a plaguicidas se dispone:

 

"Art. 244: Las personas naturales y jurídicas que importen, fabrique, manipulen, almacenen, transporten, comercien, suministren o apliquen sustancias, mezclas de sustancias o productos denominados plaguicidas por la ley de sanidad vegetal, quedarán sujetas a las disposiciones reglamentarias que el Ministerio dicte de común acuerdo con el Ministerio de Agricultura para el resguardo de la salud de las personas de conformidad con esa ley. Los interesados deberán registrar todo pesticida o producto destinado al control o exterminio de las infestaciones y solicitar permiso previo para operar cuando tales sustancias, mezclas de sustancias o productos que por su naturaleza o uso no queden incluidos en la ley mencionada fueren capaces de algún modo de producir intoxicaciones o daños serios a la salud de las personas o de los animales útiles o inofensivos al hombre".

 

   Deber de registrar los plaguicidas regulados por la ley de sanidad vegetal, sin que se precise en qué órgano se hará el registro. ¿Asimismo, solicitud previa -ante quién? - de permiso para operar respecto de sustancias tóxicas o peligrosas para las personas o animales no contempladas en la Ley de Sanidad Vegetal. Además, potestad reglamentaria compartida entre el Ministerio de Salud y el MAG con el objeto de resguardar la salud de las personas, potestad que concierne diversas operaciones con plaguicidas. Participación del Ministerio de Salud en la definición de las normas técnicas procedentes que garanticen que el control de plagas no será peligroso. Una competencia que es, entonces, interministerial.

 

    Según la Ley General de Salud el control de plagas obliga a operar con la autorización del Ministerio de Salud:

 

"Art. 245: Las personas naturales o jurídicas que se dediquen al control de plagas, podrán operar sólo con permiso del Ministerio utilizando las sustancias, mezclas de sustancias, los productos y mezclas de productos autorizados por el Ministerio y con sujeción a las normas técnicas procedentes, a fin de evitar accidentes o daños a la salud de las personas que realicen tales tareas o de terceros".

 

   Competencia también para negar permisos para operar con sustancias tóxicas o peligrosas o bien, ordenar su decomiso, el retiro de la circulación o cancelar operaciones respecto de esos productos, lo que comprende, obviamente los plaguicidas:

 

"Art. 252: En todo caso, el Ministerio, en resguardo de la salud de las personas, podrá negar el permiso para importar, fabricar, comerciar, o suministrar sustancias, mezclas de sustancias, productos o mezclas de productos excesivamente tóxicos o capaces de causar daños serios a las personas o animales útiles o inofensivos al hombre u objetos o bienes que pudieren causar accidentes repetidos o que hayan sido declarados peligrosos por el Ministerio. Podrá, asimismo, ordenar su decomiso o el retiro de la circulación; prohibir la continuación de su importación, comercio, aplicación o distribución u ordenar, cuando procediere, cambios en su composición o estructura o en el uso de ciertas materias primas causantes de la peligrosidad de tales bienes".

 

   Lo que significa que el control de plagas por medio de la utilización de estas sustancias está reglamentado, tanto en lo que concierne a su fabricación, importación, comercialización de la sustancia en sí misma considerada como de su suministro. Todo con el objeto de evitar graves daños a las personas, a los animales "útiles al hombre" o bien, para preservar el medio ambiente. Reglamentación que comprende, también, la autorización para operar con dichas sustancias por medio del registro del plaguicida.

 

"Art. 345: Sin perjuicio de las demás atribuciones inherentes a su cargo, corresponde especialmente al Ministro en representación del Poder Ejecutivo:

 

8. Dictar de común acuerdo con el Ministerio de Agricultura las normas de protección contra los peligros para la salud de las personas y de los animales no perjudiciales al hombre y contra la contaminación del ambiente, que se deriven del uso, en sanidad vegetal, de sustancias tóxicas o que se declaren peligrosas".

 

   Disposición que reafirma que la potestad reglamentaria en orden a la tutela y control del uso de plaguicidas en resguardo de la salud humana o de animales inofensivos para el hombre, es compartida por los Ministerios de Salud y de Agricultura. En otras palabras, de acuerdo con la Ley General de Salud, en la medida en que esté en juego, directa o indirectamente, la salud humana y la de los animales no perjudiciales al hombre o el medio ambiente, el Ministerio de Salud debe participar en la toma de las decisiones reglamentarias correspondientes.

 

   El punto es determinar si alguna de las citadas competencias del Ministerio de Salud fue modificada por la Ley de Sanidad Vegetal, como pareciera afirmarse en la solicitud de reconsideración al argüir que esta norma es una legislación específica. Pues bien, dispone en lo conducente la citada ley:

 

"Art. 14: El Ministerio es el encargado de ejecutar la presente ley y sus reglamentos y velar por su cumplimiento, creando para ello los organismos que fueren necesarios o ampliando los existentes, y coordinando con otros organismos para asegurar su cumplimiento".

 

"Art. 18: Corresponde al Ministerio:

e) Reglamentará el uso y manejo de los plaguicidas y hormonas vegetales, en resguardo de la salud público, tomando en cuenta su toxicidad y fijará los límites de tolerancia para residuos de estos productos en las cosechas".

 

"Art. 50: El Ministerio dictará todas aquellas medidas que reglamenten el uso de productos químicos para la agricultura y cualquier otro producto, a fin de proteger los cultivos, el ambiente, la salud animal y humana, pudiendo establecer zonas, si fuera del caso, en las cuales será prohibido por decreto ejecutivo el empleo de los citados productos".

 

   Puede cuestionarse si conforme con dichos preceptos, el Ministerio de Salud resulta incompetente para normar aspectos relativos a los plaguicidas. Efectivamente, la Ley de Sanidad Vegetal no contempla expresamente esa competencia, pero en la medida en que está en peligro la salud humana, puede afirmarse que la competencia de dicho Ministerio se mantiene, por lo cual debe el Ministerio de Salud participar en la reglamentación correspondiente, estableciendo la normativa que garantice que la utilización y manejo de esas sustancias no dañarán el bien jurídico que debe tutelar, sea la salud humana. Procede recordar que la Ley de Sanidad Vegetal en su artículo 18 antes transcrito se refiere al uso y manejo de los plaguicidas en tanto que la Ley General de Salud abarca otras actividades y aspectos como son la fabricación, importación y comercialización de esos productos (artículo 244 de la citada Ley). Aparte de que si bien el Ministerio de Agricultura y Ganadería tiene el deber jurídico de evitar que las actuaciones que realice o aquéllas privadas que debe controlar, lesionen de alguna manera la salud humana -como lo está toda persona pública o privada-, no tiene entre sus competencias específicas la tutela de la salud de la población o la particular de cada ciudadano.

 

   Por otra parte, esa participación normativa del órgano rector en materia de salud humana es prevista por el Decreto Ejecutivo No. 17577 MAG-S-TSS de 27 de noviembre de 1986, en varios artículos. Así, por ejemplo, respecto del establecimiento de normas técnicas para desechar o destruir plaguicidas no utilizados, para establecer rellenos sanitarios específicos para esas sustancias, sin que pueda afirmarse que dicha atribución de competencia sea ilegal, precisamente porque se trata de aspectos que conciernen directamente a la salud humana. Asimismo, dicho Ministerio participa en actos ablativos como son la restricción o prohibición del uso de un determinado plaguicida, cuando así se requiere por razones de protección a la salud humana, animal o del medio ambiente (artículo 134 del reglamento mencionado).

 

B.- EL REGISTRO DE LOS PLAGUICIDAS

 

   En cuanto al registro de los plaguicidas, el artículo 28 de la Ley de Sanidad Vegetal dispone el deber de los fabricantes, importadores y distribuidores de plaguicidas, pesticidas, hormonas y otros productos de uso agrícola y doméstico, de inscribirse en un Registro del Ministerio, lo que precisa lo dispuesto anteriormente por el artículo 244 de la Ley General de Salud y modifica el 245 del mismo cuerpo normativo en cuanto a la competencia. Dicha inscripción es necesaria para obtener la autorización de venta de las indicadas sustancias. Conforme lo dispuesto en dicha legislación, la competencia para registrar los plaguicidas, las empresas dedicadas a su importación, comercialización, distribución y para prescribir su uso, corresponde al Ministerio de Agricultura y Ganadería, competencia que no puede ser modificada por vía de reglamento.

 

   Si bien en ese numeral y en los siguientes se regulan las condiciones requeridas para que proceda la autorización de venta de los citados productos o para la maquinaria y equipo empleados en su aplicación, no se dispone en torno a la competencia del Ministerio de Salud, por lo que no se prevé la consulta obligatoria que aquí nos ocupa. Es decir, la consulta obligatoria deviene un requisito establecido reglamentariamente (reglamento sobre registro, uso y control de plaguicidas agrícolas y coadyuvantes) que, sin embargo, puede afirmarse que constituye una formalidad ineludible en tanto se trate de sustancias que pueden resultar peligrosas para la salud. En efecto, dispone el artículo 24 del citado reglamento:

 

"Si la solicitud de registro de un plaguicida formulado, cumple con los requisitos establecidos en el presente Reglamento y en consulta previa con el Ministerio de Salud, el Ministerio procederá a la aprobación final del registro solicitado". (La negrilla no es del original).

 

   Existe, en consecuencia, el deber de consultar, por lo que el dictamen es obligatorio. Será inválido, en consecuencia, cualquier registro que sea decidido sin consulta previa al Ministerio de Salud. Debe entenderse, evidentemente, que la obligación de consultar conlleva el de emitir y remitir el dictamen consecuente, así como que el Ministerio debe contar con el citado dictamen de previo a resolver. El ejercicio de la competencia para registrar está condicionado, entonces, por la aplicación de criterios técnicos definidos en el dictamen del Ministerio de Salud. Lo que no significa, en modo alguno, que se esté ante una competencia compartida y ante un problema de coautoría.

 

   Se cuestiona, empero, si este dictamen es vinculante o no. Carácter vinculante que niega el MAG por considerar que el registro es una competencia exclusiva y que Salud puede en cualquier momento cancelar la inscripción de una sustancia registrada. Al respecto, cabe sostener que efectivamente el dictamen del Ministerio de Salud vincula al Ministerio en cuanto éste se funde en el carácter tóxico o peligroso del plaguicida para la salud humana.  Establece el artículo 29:

 

"El Ministerio denegará o cancelará el registro de un plaguicida formulado, producto técnico y coadyuvante, en los siguientes casos:

b) Cuando el Ministerio de Salud se oponga por razones de alta peligrosidad del producto para los seres humanos, animales domésticos o el ambiente".

 

   Peligrosidad que puede derivar de circunstancias diferentes al carácter tóxico crónico y agudo del plaguicida (punto 3 de la petitoria). El criterio técnico que emita Salud no podría ser cuestionado por el MAG.

 

   Procede señalar, por otra parte, que la potestad de dictaminar, ejercicio de una función consultiva, es de naturaleza jurídica diferente a la potestad decisoria que se manifiesta, por ejemplo, en la cancelación de un registro. Cancelación en la cual el Ministerio actúa como Administración activa afectando directamente la esfera de acción de un particular, según un procedimiento establecido específicamente para ese efecto. Por lo que la actividad consultiva no puede subsumirse en la decisoria, como parece derivarse del oficio del Ministerio de Agricultura en relación con el artículo 35 del reglamento de cita que establece:

 

"El registro de un plaguicida formulado, producto técnico y coadyuvantes y las autorizaciones de él se derivan, pueden ser canceladas en cualquier momento si se determinase posteriormente que el producto es perjudicial para la salud de las personas, animales y ambiente".

 

   Determinación que compete al Ministerio de Salud conforme lo dispuesto en la Ley General de Salud.

 

   Tal como se indicó al inicio de este dictamen, la competencia debe ser ejercida por las autoridades públicas, por lo que el Ministerio de Salud debe obligatoriamente pronunciarse respecto de la procedencia del registro del plaguicida, producto técnico y coadyuvante de que se trate. El MAG, por su parte, debe instar para que dicha competencia consultiva sea ejercida. Baste recordar, al respecto, que la competencia (en este caso para ordenar el registro) es legalmente ejercida cuando se han cumplido todos los requisitos establecidos para su ejercicio. Se cuestiona, empero, el plazo dentro del cual debe emitirse dicho dictamen. El reglamento de mérito no prevé dicho término, por lo que debe necesariamente aplicarse el previsto por la Ley General de la Administración Pública, en su artículo 262:

 

"Los actos de procedimientos deberán producirse dentro de los siguientes plazos:

c) Los dictámenes, peritajes, e informes técnicos similares, diez días después de solicitados".

 

   Puesto que el dictamen en cuestión constituye un acto preparatorio de la decisión final, su régimen jurídico es el correspondiente; lo que implica, además, que dicho acto consultivo no interrumpe el plazo para resolver en forma definitiva la solicitud de registro, establecido en el artículo 33 del Reglamento de mérito. Tanto porque esta norma no prevé dicha interrupción como porque la Ley General de Administración Pública establece expresamente que los actos del procedimiento deben realizarse en el plazo establecido, salvo los casos de suspensión de procedimiento previstos en el artículo 259. La circunstancia de que no se resuelva en el plazo indicado, no exime del deber de resolver o, en su caso, de dictaminar, pero hace incurrir en responsabilidad, disciplinaria y civil, eventualmente penal, a los funcionarios omisos y vicia de nulidad relativa el acto emitido fuera de término, lo que en principio se resuelve, empero, en favor de la conservación del acto (artículo 168 de la Ley General de la Administración Pública).

 

CONCLUSION:

 

   Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que:

 

1.- Procede ratificar el dictamen N-136-92 de 28 de agosto de 1992, excepto en lo atinente a la existencia de una competencia interministerial para denegar el registro de un plaguicida, producto técnico o coadyuvante.

 

2.- Se adiciona dicho dictamen en los siguientes términos.

 

a) El Ministerio de Agricultura y Ganadería, a través de sus órganos técnicamente competentes, es el "registrador" en materia de plaguicidas. Competencia que se ejerce previo cumplimiento de todas las formalidades previstas por el ordenamiento, incluyendo la consulta previa al Ministerio de Salud.

 

b) El dictamen del Ministerio de Salud debe emitirse dentro del término de los diez días siguientes al recibo de la solicitud de dictamen (artículo 262 de la Ley General de la Administración Pública), salvo caso de fuerza mayor.

 

c) No obstante, el transcurso del plazo no exime al Ministerio de Salud de la obligación de verter su criterio técnico, el cual constituye, de acuerdo con el Reglamento sobre registro, uso y control de plaguicidas agrícolas y coadyuvantes, una formalidad sustancial que deberá ser cumplida necesariamente.

 

d) La emisión de un dictamen en forma extemporánea determina la responsabilidad del funcionario a quien corresponda imputar dicho atraso.

 

e) La competencia del Ministerio de Salud está informada por el valor jurídico salud. Por lo que en la medida en que los plaguicidas, pesticidas u otras sustancias del mismo género puedan afectar por su peligrosidad o toxicidad dicha salud, el Ministerio puede intervenir en los términos que señala la Ley General de Salud. Dicha intervención puede ser directa o bien, a través del control sobre los otros organismos encargados de velar por la salud.

 

   Del señor Ministro, muy atentamente,

 

Dra. Magda Inés Rojas Chaves

Procuradora Asesora

.e

cc: Dr. Carlos Castro Charpentier

Ministro de Salud