C-082-89

San José, 12 de mayo de 1989

Licenciada

Maruja Chacón Pacheco

Viceministra de Justicia con recargo de

la Dirección General de Adaptación Social

S.O.

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio DG-890610 de 16 de marzo de 1989, por medio del cual formula ante este Despacho una consulta relacionada con los alcances de la disposición contenida en el aparte 29 del artículo 10 de la Ley de Presupuestos Ordinario y Extraordinario de la República Fiscal y por Programas para el Ejercicio Fiscal de 1989 (No. 7111 de 12 de diciembre de 1988).

Concretamente desea saber si con fundamento en la indicada norma es procedente el traslado de puestos dentro de un mismo programa presupuestario, como sería el caso del correspondiente a la Dirección General de Adaptación Social.

Al respecto me permito manifestarle lo siguiente:

Expresa la citada norma legal:

"Autorizase al Estado, a sus instituciones y a las demás entidades del sector público, para que trasladen puestos -siempre que no sean docentes- de un programa a otro, de un mismo título o títulos diferentes, dentro de la misma categoría o nivel, según las siguientes disposiciones:

a) En el caso de las instituciones que se regulan por el Estatuto de Servicio Civil, el traslado de plazas ocupadas en propiedad se efectuará de común acuerdo entre el ministro o la autoridad superior que cede el puesto y el ministro o autoridad superior que lo recibe, siempre y cuando no se le cause perjuicio al funcionario objeto del movimiento. El traslado será hasta por un plazo de dos años prorrogable y el empleado conservará todos sus derechos. Al término del plazo indicado, a solicitud del trabajador y con la aprobación de ambos ministros o jerarcas respectivos, el código presupuestario respectivo podrá ser incorporado en el nuevo programa, en cuyo caso se eliminará el correspondiente en el presupuesto del ministerio de procedencia...".

Ahora bien, el problema que se presenta deriva de la omisión existente en el texto legal de incluir la posibilidad del traslado de plazas dentro de un mismo programa presupuestarios, ya que lo autorizado se refiere expresamente a traslados de un programa a otro, ya sean de un mismo título o títulos diferentes.

Por consiguiente, para la debida resolución del asunto es menester recurrir a la interpretación de la norma de comentario, para lo cual debe tenerse en consideración lo dispuesto por el numeral 10 del Código Civil, que expresa:

"Las normas de interpretación según el sentido propio de sus palabras, en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos, y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de ellas", (el subrayado es nuestro).

En ese sentido, consideramos de valiosa utilidad tener presente en este caso la definición que sobre la interpretación extensiva da la doctrina. Al respecto, el autor Luis Diez Picazo, citando a Castán Tobeñas, expresa:

"Así por ejemplo, Castán dice que la interpretación extensiva se desenvuelve en torno a una disposición de una - ley para comprender en ella casos que no se encuentran expresados en su letra pero que virtualmente se encuentran incluidos en su espíritu". (Diez Picazo, Luis, Experiencias Jurídicas y Teoría del Derecho, Editorial Ariel, Barcelona, 1975, pág. 282). Por su parte, el tratadista Rafael Bielsa, refiriéndose a la interpretación extensiva, nos dice: "La interpretación extensiva se justifica cuando los términos de una ley no son explícitos respecto de situaciones que pueden considerarse incluidas en aquellas que han inducido al legislador a dar norma". (Bielsa, Rafael, "Derecho Administrativo", Roque Depalma Editor, Buenos Aires, Tomo I, pág. 57).

También, el profesor Alberto Brenes Córdoba, en su obra "Tratado de las Personas", al referirse al tema expresa:

"Conócese otra clase de argumento bajo la denominación de a fortiori (frase que quiere decir "con mayor razón"), que se usa para inferir que lo estatuido en una disposición legal debe aplicarse también a un caso no contemplado en ella, por obrar respecto a este último, con mayor fuerza, el motivo en que dicha disposición se funda". (Edición revisada y actualizada por Gerardo Trejos, San José, Editorial Juricentro, - 1986, pág. 80).

Los anteriores criterios de la doctrina relativos a la interpretación de las normas legales, en opinión de esta Procuraduría General, resultan de valiosa utilidad para resolver el tema planteado, pues la intención del legislador al emitir la norma en análisis, fue buscar solución a problemas derivados de las limitaciones de personal que han tenido que afrontar muchas entidades y dependencias públicas, fundamentalmente a partir de la emisión de leyes dirigidas a contener el gasto público (una de cuyas medidas es la reducción de personal), que dan inicio con la Ley para el Equilibrio Financiero del Sector Público (No. 6955 de 24 de febrero de 1984). Ante tales limitaciones es que el legislador ha optado por incluir en las leyes de presupuesto de los últimos años normas de ejecución similares a la que nos ocupa, que buscan solucionar esos problemas, estableciendo mecanismos - que permitan llenar las necesidades de personal en los organismos que cuentan con ese déficit, sin que ello implique un aumento en el gasto público (considerado en forma global), al estarse aprovechando recursos humanos de otras instituciones o dependencias públicas a las que no les son indispensables.

Tal mecanismo, además de constituir una solución para llenar ese déficit de personal, permite obviar las limitaciones sobre el uso y disposición de los fondos públicos contenidas en los artículos 180 de la Constitución Política y 31 de la Ley de la Administración Financiera de la República, al permitirse en la misma ley de presupuesto (en sus normas de ejecución) la utilización por parte de determinadas entidades o dependencias públicas de sumas destinadas al pago del personal de otras.

Ahora bien, volviendo al problema planteado, derivado de no haberse incluido en la norma legal en estudio en forma expresa la posibilidad de utilizar plazas (mediante traslados) dentro de un mismo programa presupuestario, fácilmente se colige que los criterios de interpretación a que se hizo referencia con anterioridad, son enteramente aplicables para considerar cubiertos también dichos casos, pues indudablemente tal emisión sólo puede tener su explicación en un error involuntario de técnica legislativa, o porque el legislador la consideró como una situación obvia, que perfectamente puede subsanarse por la vía de la interpretación extensiva o ampliativa, la que, según ha quedado expuesto, se debe atender al "espíritu y finalidad" de la norma.

Es más, incluso para la incorporación definitiva de plazas provenientes de otra unidad, dirección, departamento o sección de un programa, en la práctica no sería necesaria la concurrencia de la voluntad de ambos ministros o jerarcas respectivos, como reza la norma en análisis, sino que bastaría una decisión unilateral del jerarca de tal programa.

En abono de lo anterior debe tenerse en consideración que el aprovechamiento de los recursos humanos necesariamente tiene que ser mayor cuando el traslado de plazas ocurre dentro de un mismo programa, debido a que, quien más que la autoridad superior de dicho programa puede contar con los mejores elementos de juicio para tomar la decisión sobre la forma en que se deben utilizar esos recursos? Como - puede notarse, en definitiva no existe ninguna razón lógica ni jurídica que justifique que se niegue o restrinja la oportunidad de utilizar ese mecanismo jurídico que acertadamente se ideó por el legislador en esas normas de ejecución del presupuesto (de carácter típico), para aprovechar al máximo los recursos humanos disponibles, sin que sea necesaria una sujeción estricta a las previsiones contempladas en las leyes de presupuesto. Sea, que, "con mayor razón" cabe considerar autorizados allí tales traslados.

Con fundamento en lo expuesto, este Despacho es del criterio de que la disposición contenida en el aparte 10 del citado artículo 29 de la ley de presupuesto, también permite los traslados de puestos - dentro de un mismo programa presupuestario.

La saluda, atentamente,

Lic. Ricardo Vargas Vásquez

PROCURADOR ASESOR

RVV-macri