C-083-89

15 de mayo de 1989

Señor

Jorge Monge Agüero

Ministro de Planificación

Nacional y Política

Económica

S. O.

Estimado señor:

Por encargo y con la aprobación del señor Procurador General de la República, nos permitimos dar contestación a su oficio número PRODAZA-010-89 del 1 de febrero de este año, por medio del cual nos pide pronunciarnos sobre los alcances y limitaciones que se tienen para modificar el área del Proyecto establecido en el Contrato Préstamo número 2764-CR, aprobado mediante Ley No. 7090 del 10 de febrero de 1988.

Antes de proceder al análisis de rigor, es preciso mencionar que a su nota siguió una misiva nuestra del 13 de febrero último en la que le solicitamos la remisión de antecedentes relativos al punto consultado, carta que se contestó en reunión acordada el 20 de febrero siguiente. En esta ocasión se nos aportó una copia de una "ayuda-memoria" al contrato de cita y una copia al idioma inglés del mismo.

De la conversación que se sostuvo el 20 de febrero de cita y de su consulta, resulta que el punto sobre el que se debe centrar nuestro dictamen es:

"1. Si puede el Ministerio de dicha Cartera como Representante del Gobierno, de acuerdo con el Banco Mundial, modificar el área del Proyecto, sin necesidad de aprobación de la Asamblea Legislativa".

A fin de dar contestación a dicha interrogante, nos permitiremos subdividir la fundamentación de nuestro dictamen en la forma que de seguido exponemos.

I. APROBACION LEGISLATIVA.

En Costa Rica, a partir de la reforma introducida en nuestra Constitución Política, por la Ley No. 4123 del 30 de mayo de 1968, la participación legislativa en materia de empréstitos públicos, dejó de ser una autorización de éstos y pasó a convertirse únicamente en una aprobación. La motivación que se dio entonces a tal cambio, según el dictamen de la Comisión Legislativa, fue la de eliminar el procedimiento, lento e innecesario, de la autorización. Se ha estimado igualmente que con dicha transformación se otorgó una mayor confianza a la labor del Poder Ejecutivo.

Pues bien, el acto de aprobación legislativa es considerado una intervención extraordinaria y excepcional del Poder Legislativo, en una materia de indudable carácter administrativo. En efecto, la contratación de los empréstitos está asignada al Poder Ejecutivo, según el numeral 121 incisos 15 de nuestra Constitución, ya reformado por la Ley No. 4123 de cita. Y, rigiendo para este Poder el principio de la ejecutoriedad de sus actos, es claro que la aprobación constituye una limitación excepcional a sus potestades.

No obstante, la necesidad de la aprobación legislativa, viene impuesta por la misma naturaleza del empréstito público. Es éste un recurso financiero extraordinario -por oposición a los contemplados en el presupuesto, como las tasas, impuestos, etc.- al que ha de recurrirse cuando los recursos ordinarios resulten exiguos. Exigüidad que puede derivarse de eventos excepcionales que han de solucionarse de igual forma; o de necesidades urgentes no previstas y que deben ser satisfechas; o bien, porque deban afrontarse empresas de utilidad nacional indispensables, no incluidas en los planes de acción existentes.

Corolario de lo que viene expuesto es que la aprobación legislativa es un trámite excepcional que viene exigido por el carácter extraordinario de los empréstitos.

II. APROBACION LEGISLATIVA Y CONTRATO DE PRESTAMO.

La participación de la Asamblea Legislativa ha de dirigirse a aquilatar las necesidades que se satisfacen con el empréstito, la capacidad de endeudamiento del país, los daños que puedan derivarse para la Administración y en fin, las condiciones y estipulaciones del contrato respectivo. Se trata entonces, de un examen discrecional sobre la oportunidad del empréstito. Pero, también ha de incluir un estudio de la legitimidad intrínseca del contrato, en cuanto a cumplir con los elementos precisos para su validez.

En estos términos, la actividad del Poder Legislativo en materia de empréstitos, encuadra fácilmente en la doctrina general de los actos de aprobación. Entendemos por aprobación, el acto que emite un juicio favorable sobre la legitimidad y oportunidad de la actuación fiscalizada, permitiéndole a ésta surtir como consecuencia de ello, plenos efectos jurídicos. En otras palabras, la aprobación vendría a ser un requisito de eficacia del acto fiscalizado o controlado. En nuestro caso, el acto aprobatorio vendría a ser la Ley No. 7090 de cita y el acto aprobado, el contrato de préstamo No. 2764 igualmente citado.

Ahora bien, como acto contralor que es la aprobación, el mismo permanece totalmente independiente y separado de la suerte que corra el acto aprobado o controlado. Con esto se quiere decir, que la voluntad de los Órganos intervinientes no se funde.

En efecto, mientras que uno tiene por objeto y fin el préstamo de dinero que tiende a subvenir una necesidad pública -para nuestro caso-; el otro hace a la regularidad de la actuación administrativa, y a la preservación de intereses más amplios: el control de los Representantes populares sobre el endeudamiento del país, por ejemplo. Amén de lo anterior, el acto controlado es ya perfecto y válido, cuando es sometido a la aprobación legislativa.

Lo que ocurre, es que esta aprobación es la condición de su eficacia y ejecutoriedad. En el caso bajo examen, el empréstito suscrito por el Poder Ejecutivo es ya válido, pero por disposición constitucional requirió la aprobación del Poder Legislativo, para surtir efectos.

A lo anterior es menester agregar que una vez efectuada la aprobación, el fin de la norma que la exige queda cumplido. La razón de ello, es que los actos de contralor en general, una vez emitidos surten efectos espontáneos al otorgar eficacia al acto controlado. De otra parte, con la aprobación el Órgano Contralor agota su competencia, por razón de que si la misma no se puede ejercer sin el pedido del Órgano controlado, entonces una vez efectuada, ha satisfecho su cometido agotando el objeto de la petición.

Ello se traduce en nuestro caso, en que la aprobación legislativa permite considerar que el contrato de préstamo está surtiendo plenamente sus efectos y está en fase de ejecución; y que, toda vez que la Asamblea Legislativa ha dado su aprobación al contrato dicho, ya no tiene constitucionalmente ninguna participación posterior en el mismo.

Admitido entonces que el acto controlado permanece separado e independiente del acto contralor, es preciso referir que el uno y el otro están sujetos a regímenes jurídicos diversos. En nuestro caso, el acto contralor seguirá la suerte de toda Ley, mientras que el acto controlado, la de los contratos administrativos.

Para sustentar esto último nos atenemos a los elementos que participan en el empréstito. El sujeto, es invariablemente el Poder Ejecutivo por expresa disposición constitucional. La finalidad es una razón de interés general y público. La voluntad, es el acuerdo obtenido de los quereres del Estado y el Organismo Financiero; y la causa, el que éste suministra los fondos y el Estado se compromete en devolvérselos con intereses y bajo ciertas condiciones. Condiciones que pueden incluir cláusulas exorbitantes del derecho común, así como la subordinación de tal Organismo cocontratante.

Resumiendo lo hasta aquí expuesto, la Asamblea Legislativa realiza un control de legitimidad y oportunidad sobre los contratos que involucren empréstitos, suscritos por el Poder Ejecutivo.

De ser favorable su juicio, el Poder Legislativo otorga mediante su aprobación, efectos jurídicos a dichos contratos y agota con ello su competencia y el fin de la norma que la exige. Contratos que revisten un carácter administrativo y que permanecen independientes de la suerte de la Ley que los aprueba.

III. MODIFICACION AL CONTRATO DE PRESTAMO POSTERIOR A SU APROBACION LEGISLATIVA.

Definido el empréstito como un contrato administrativo, es perfectamente modificable según las reglas usuales de este tipo de contratos. Sin embargo, es preciso advertir que en tratándose de empréstitos la reforma a los mismos tiene un limitado campo de acción, nunca puede alterar lo sustancial de lo convenido. La razón de ello -entre otras razones- estriba en que con dichos contratos el nombre de nuestro país y su credibilidad quedan comprometidas.

Ahora bien, el contrato de préstamo bajo examen establece en su sección 11:03 que:

"cualquier modificación o ampliación puede convenirse, siempre y cuando en opinión del Representante de nuestro Gobierno o de su Garante, tal modificación o ampliación sea razonable en tales circunstancias y no aumentará sustancialmente las obligaciones del país o de su Garante, según sea el caso".

Si la ampliación del área objeto del Proyecto que se financiará con el préstamo en cuestión, no involucra una alteración sustancial de las obligaciones de nuestro país, plasmadas en el Contrato, acorde con la norma anterior contenida en el mismo, es claro que es perfectamente factible la ampliación pretendida.

Y la Autoridad de nuestro Gobierno encargada de suscribir tal ampliación, no sería otra que el señor Ministro de Planificación, por así disponerlo la sección 7:01 del contrato de préstamo de comentario. Máxime si como aclaramos supra, la participación de la Asamblea Legislativa ya se agotó con la aprobación del mismo y el contrato se encuentra surtiendo efectos y en plena ejecución.

IV. CONCLUSION.

Con base en los razonamientos expuestos es criterio de esta Procuraduría General que el señor Ministro de Planificación y Política Económico, puede suscribir la ampliación del área del Proyecto, según convenga con el Banco Mundial, en forma válida y surtiendo plenos efectos jurídicos, sin necesidad de aprobación legislativa, siempre que no se alteren en forma sustancial las obligaciones asumidas por nuestro país en el contrato original que fue objeto de aprobación legislativa.

Atentamente,

Lic. Adrián Vargas Benavides

Procurador Civil

Lic. Luis Diego Flores Zúñiga

Asistente de Procuraduría

AVB/LDFZ/mbb