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Texto Dictamen 022
 
  Dictamen : 022 del 02/02/1981   

FUNCIONAMIENTO DE CENTROS DOCENTES PRIVADOS DEBEN


OPERAR CON AUTORIZACION Y BAJO VIGILANCIA


DEL CONSEJO SUPERIOR DE EDUCACION


C-022-81


San José, 2 de febrero de 1981


Señor


Jesús Ugalde Víquez, M.A.T.


Miembro-Secretario


Consejo Superior de Educación


Presente.


Estimado señor:


Por encargo y con la aprobación del señor Subprocurador


General de la República, me es grato referirme a su atento oficio


Nº CSE.2053-80 de 16 de diciembre del año próximo pasado, mediante


el cual -en cumplimiento de lo dispuesto por el Consejo Superior


de Educación en su sesión Nº 142-80 del 25 de noviembre de 1980-


se consulta a este Despacho sobre los alcances del artículo 79 de


la Constitución Política y se solicita información sobre las


medidas que puede tomar dicho Consejo y el Ministerio de Educación


en orden al funcionamiento de centros privados docentes que no


cuentan con autorización alguna, y donde se presentan anomalías en


el trato a los educandos, que llegan hasta la imposición de


castigos de hecho y de palabra. Sobre el particular, permítome


informarle:


El artículo 79 de la Constitución Política establece:


"Se garantiza la libertad de enseñanza. No obstante,


todo centro docente privado estará bajo la inspección del


Estado".


A fin de medir los alcances del texto de nuestra Ley


Fundamental supratranscrito, conviene tener presente los principios


doctrinarios que informan lo dispuesto por otras normas


constitucionales. Y ello así, en razón de que la Constitución


Política -al igual que cualquier otro compendio de reglas de


idéntica esencia- debe ser considerada como un todo orgánico,


íntimamente relacionado, al grado que un precepto se complementa


con otro, evitando así caer en contradicción. Atendiendo pues a


este principio de plena integración, es pertinente analizar lo


dispuesto por los artículos 77 y 80 de nuestra Carta Magna. El


primero de ellos reza así:


"Artículo 77.-La educación pública será organizada como


un proceso integral correlacionado en sus diversos ciclos,


desde la preescolar hasta la universitaria".


Por su parte, el artículo 80 dispone:


"La iniciativa privada en materia educacional merecerá


estímulo del Estado, en la forma que indique la ley".


De los artículos constitucionales referidos se colige, para


efectos de nuestro estudio, que la intención del constituyente ha


sido el permitir el establecimiento de centros privados de


enseñanza e de educación -entendiéndose por ésta aquel proceso


integral correlacionado en sus diversos ciclos, desde la preescolar


hasta la universitaria- pero sujetando a dichos establecimientos


a la inspección del Estado.


Por "inspección" se entiende de acuerdo con el Diccionario de


la Real Academia (acepción 2ª) "cargo y cuidado de velar sobre una


cosa". A su vez, "inspeccionar" significa según el mismo


Diccionario: "examinar, reconocer atentamente una cosa".


En el Diccionario de Derecho Usual de Guillermo Cabanellas


(Tomo III, pág 398) encontramos también los siguientes conceptos:


"Inspección" es definida así: "examen, revista o reconocimiento


minucioso. Cargo de velar por algo". Por "inspeccionar" se


entiende "examinar, reconocer directa y cuidadosamente una cosa".


Asimismo, "inspector" viene a ser: "nombre de numerosos


funcionarios... cuyas funciones consisten en vigilar el


cumplimiento de las leyes, reglamentos y órdenes que en cada caso


correspondan, advertir a los infractores o negligentes, hacer las


oportunas denuncias, imponer las correcciones prevenidas y


estimular la superación en el desempeño a sus tareas...".


Los alcances del concepto en el ánimo del constituyente, los


encontramos en las Actas de la Asamblea Nacional Constituyente


(Nos. 158, 172, 173 y 180), en las cuales queda establecido que


si bien se garantiza la libertad de enseñanza, cuando ésta es


ejercida en centros docentes privados, los mismos estarán bajo la


inspección del Estado, a fin de vigilar su buena marcha, de


conformidad con los programas establecidos; porque siendo la


educación de los habitantes del país uno de los fines esenciales


del Estado, no puede permitirse que su ejercicio privado la regule


a su modo y la organice a su arbitrio.


En la realidad en este aspecto la Constitución Política de


1949 no vino a imponer una idea novedosa; antes bien, recogió


fielmente lo que tradicionalmente había sido el sentir del


costarricense sobre el particular. En este sentido, debe


observarse que nuestros patricios ya habían establecido el 10 de


noviembre de 1869 ciertos controles a la libertad de enseñanza,


exigiendo la necesaria inspección por parte del Estado en cuanto


al funcionamiento de las instituciones privadas de educación.


En definitiva, tenemos que el Estado se reserva siempre el


derecho de coordinar y uniformar los sistemas, programas, textos,


requisitos y pruebas, de modo tal que permitiendo la libertad de


enseñanza, sujeta a los centros privados docentes a las


regulaciones que llegue a establecer para su funcionamiento.


Un estudio de la legislación patria sobre el particular


confirma nuestra afirmación. Veamos:


Mediante ley Nº 142 de 8 de agosto de 1944 (que según el


Roll-Ley de esta Dependencia está aún vigente), "las escuelas y


colegios particulares de cualquier índole sólo podrán expedir


títulos cuando su funcionamiento esté autorizado legalmente, y


siempre que se ajusten a las leyes y reglamentos que las rigen"


(artículo 1º).


Por el artículo 5º in fine se dispone en lo que aquí interesa


que "ningún establecimiento de educación particular podrá entregar


títulos a sus alumnos, si tales títulos no están registrados en su


libre especial que el efecto llevará la Inspección de Escuelas y


Colegios Particulares...".


En punto a la inspección que debe realizarse por parte del


Estado, la ley que nos ocupa indica en su artículo 3º que el


Ministerio de Educación Pública, por cuantos medios estén a su


alcance, constará la eficiencia de las escuelas y colegios


particulares, y en caso de ser deficientes por razón de la cantidad


y calidad de los conocimientos o por los métodos que usen,


cancelará el permiso para su funcionamiento.


De otra parte, se estableció mediante el artículo 4º de la Ley


Orgánica del Ministerio de Educación Pública (ley Nº 3481 de 13 de


enero de 1965) como atribución de ese Despacho el coordinar e


inspeccionar la educación que se imparta en todo centro docente


privado, así como la vigilancia administrativa de toda forma de


estímulo que el Estado brinde a la iniciativa privada en materia


educativa.


Otras normas similares y consecuentes encontramos en diversos


cuerpos legales referentes a cuestiones de enseñanza. Así, el


artículo 252 del Código de Educación señala en forma expresa que


las escuelas particulares están sujetas a la inspección oficial en


lo referente a asistencia de los niños, disciplina interior,


moralidad, higiene, instituciones fundamentales del Estado y orden


público. De esta forma, los directores de escuelas particulares


-según dicho texto legal- están obligados a dar a las autoridades


escolares los informes que les pidan sobre los puntos sujetos a


vigilancia oficial, y a llevar los libros escolares exigidos.


Asimismo, la Ley Fundamental de Educación en su artículo 33


reitera que los establecimientos privados de enseñanza estarán


sometidos a la inspección del Estado, de conformidad con el


artículo 79 de la Constitución Política.


El numeral siguiente de la ley precitada extiende aún más el


requisito del reconocimiento por parte del Estado (a través del


Consejo Superior de Educación) del centro de docencia particular,


para la validez oficial de la educación que ahí se imparte:


"Artículo 34.-Para que adquiera validez oficial la


educación que impartan los establecimientos privados, el


Consejo Superior de Educación deberá:


a) Aprobar sus propósitos, planes de estudio y programas


de acuerdo con el reglamento que con ese objeto se dicte;


b) Autorizar la expedición de certificados y títulos que


sean de categoría o validez legal similar a los oficiales; y


c) Ejercer la vigilancia necesaria para que sus cuadros


de profesores y funcionarios administrativos estén formados


por personas que reúnen las condiciones señaladas por el


artículo 38".


Con fundamento en los preceptos constitucionales y legales


citados, el Poder Ejecutivo emitió el "Reglamento de


Establecimientos Privados de Enseñanza", (Decreto Ejecutivo Nº


6687-E de 12 de enero de 1977). El mismo es claro al señalar en


su articulado que todo centro privado de enseñanza (cubre los de


educación preescolar y jardines infantiles) requiere autorización


del Consejo Superior de Educación para su funcionamiento y queda


sujeto a la inspección del Estado, careciendo de validez oficial


los estudios realizados en establecimientos no autorizados


(artículos 1º, 5º, 9º, 10, 11 y 41).


Lo expuesto hasta el momento nos permite dar cumplida


respuesta a uno de los aspectos consultados: queda pues establecido


que todo centro privado de enseñanza debe contar con autorización


estatal, y está sujeto a su inspección. De este modo, aquellos que


operan sin tal autorización, lo hacen en contravención a nuestro


ordenamiento jurídico, y los responsables deben ser sancionados de


conformidad con las normas punitivas establecidas, como veremos


oportunamente.


De otra parte tenemos que el Reglamento de mérito nos presenta


una norma que guarda relación con otro punto de la consulta que nos


ocupa. A tenor de lo dispuesto por el artículo 4º, el Consejo


Superior de Educación deberá ejercer la vigilancia necesaria y


dispondrá las medidas pertinentes a fin de que en las actividades


de estos centros prevalezca el criterio de servicio público sobre


el espíritu de lucro, cualquiera que sea el tipo de entidad que los


organice o administre. A juicio de este Despacho, el precepto de


marras debe observarse discrecionalmente por el Consejo al momento


de analizar una solicitud para el funcionamiento de


establecimientos privados de enseñanza, o bien, al realizar una


inspección sobre la actividad de los mismos. Lo anterior con el


propósito de determinar prudencialmente si las sumas de dinero que


se cobran por concepto de matrícula, mensualidad y materiales,


guardan relación con la calidad de la enseñanza que se pretende


impartir o que se imparte, o con los medios con los cuales se


cuenta para este fin (planta física, tipo de materiales,


especialización calificada de los maestros, servicios de buses,


etc.). Y ello es así, en consideración al hecho de que no existe


norma alguna que señale un límite en cuanto al monto a pagar por


este tipo de actividad o servicio.


De este modo, y atendiendo al llamado "principio de legalidad"


que informa la actuación de los entes públicos (que puede resumirse


en el sentido de que éstos únicamente pueden realizar aquellos


actos que autoriza el ordenamiento jurídico), debe concluirse que


el Consejo Superior de Educación no está legalmente capacitado para


fijar sumas máximas en cuanto a matrículas, mensualidades y otros


conceptos de índole similar. Pero ello -de modo alguno- puede


significar que el Ministerio de Educación o el Consejo estén


imposibilitados para intervenir en cierta medida en esta aspecto.


Nótese que el artículo 4º del Reglamento supracitado, establece


como obligación del Consejo (la norma es imperativa) el ejercer la


vigilancia pertinente en estos centros y el disponer de las medidas


pertinentes a fin de que en las actividades de los mismos


prevalezca el criterio de servicio público sobre el espíritu de


lucro. Así las cosas, si en el análisis de la solicitud para el


funcionamiento de uno de estos establecimientos, o del estudio de


la inspección de que se trate, se llega a determinar


discrecionalmente que las sumas que se exigen a los padres de


familia o responsables de los educandos no guardan relación con los


servicios de enseñanza prestados, siendo entonces evidente que en


el caso que interesa prevalece el espíritu de lucro, está facultado


el Consejo para tomar las providencias necesarias, de acuerdo con


el artículo 46 del mismo Reglamento, pudiendo incluso por existir


motivo suficiente (requisito esencial de todo acto administrativo),


llegar a ordenar la revocatoria o cancelación de la licencia o


autorización, lo cual trae consigo el cierre inmediato del


establecimiento.


Cabe indicar además, que en vista de que en su estimable


consulta se señala que son varios los centros privados que operan


sin autorización, es conveniente que el Consejo comunique a la


ciudadanía, por los medios a su alcance, cuáles son los


establecimientos de cada nivel debidamente autorizados, con la


advertencia de que los títulos o diplomas que otorguen aquéllos no


autorizados, carecen de validez oficial para todo efecto. Ello


servirá de orientación a los padres de familia, especialmente en


los meses de enero y febrero, cuando se inicia el trámite de


matrícula para el período lectivo siguiente. Es de observar,


asimismo, que esta gestión debe realizarse sin perjuicio de las que


a continuación se indican, a fin de establecer las sanciones que


en Derecho corresponden.


De conformidad con lo dispuesto por el artículo 111 de la Ley


General de la Administración Pública, los miembros componentes del


Consejo Superior de Educación adquieren por ese hecho el carácter


de funcionarios públicos. Consecuentemente, en el momento en que


tengan conocimiento de la comisión de un delito, a ellos alcanza


la obligación de denunciarlo, según establece el artículo 156 del


Código de Procedimientos Penales.


De esta forma, al tener conocimiento fehaciente del


funcionamiento de centros privados de docencia que operan sin la


debida autorización, o bien, de castigos desmedidos inferidos a los


educandos en dichos establecimientos, existe no sólo la


posibilidad, sino además la obligación, de denunciar a los


responsables ante el Ministerio Público, habida cuenta de que tales


hechos están expresamente tipificados como conductas infractoras


al ordenamiento en nuestra legislación represiva. Veamos:


El artículo 394, inciso 4) del Código Penal sanciona con tres


a treinta días multa (que se convierte en un día de prisión por día


multa si ésta no se cancela oportunamente).


"al que abriere establecimiento de cualquier naturaleza, sin


licencia de la autoridad cuando sea necesaria o sin cumplir


las condiciones impuestas por las leyes o los reglamentos..."


Por su parte, el artículo 376, inciso 4) del mismo cuerpo de


leyes punitivas, impone sanción de tres a treinta días multa, "a


los padres de familia, tutores o guardadores de menores que


castigaren a éstos en forma inmoderada..."


En esta forma, doy respuesta a la consulta formulada por el


Consejo Superior de Educación. Del señor Miembro-Secretario con


muestras de mi mayor consideración,


Lic. Farid Beirute Brenes


Procurador II


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