CONSIDERACIONES ACERCA DE LA RETROACTIVIDAD

DE UNA LEY INTERPRETATIVA

C-270-80

San José, 26 de noviembre de 1980

Señor

Johnny F. Fernández Sotela

Director de Personal

Ministerio de Justicia

S. D.

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Subprocurador General de la

República, doy respuesta a su oficio Nº 732 de 6 de los corrientes,

por medio del cual consulta sobre la fecha de vigencia de la ley

Nº 6507 de 25 de setiembre de 1980 (publicada en "La Gaceta" Nº 204

de 24 de octubre de 1980), que el legislador calificó de

interpretación auténtica del artículo 48 de la ley Nº 6256 de 28

de abril de 1978 que entró en vigencia el 2 de mayo de 1978.

En el criterio de la Dirección de Personal que usted tiene a

su cargo la ley Nº 6507 "rige" (cito textualmente la consulta) a

partir de 2 de mayo de 1978 que es la fecha de vigencia de la ley

Nº 6256, ambas citadas. Esta Procuraduría considera, sin embargo,

que no debe confundirse el criterio del "rige" de la ley con la

posibilidad de que, por tratarse de una ley interpretativa, la

misma pueda tener efecto retroactivo según se explicará

posteriormente. De ahí que sea necesario contestar concretamente

su consulta diciendo que, en vista de que el legislador no indicó

una fecha determinada de vigencia de la ley Nº 6507 mencionada, la

misma entró a regir diez días después de su publicación en el

Diario Oficial, o sea, el día 2 de octubre de 1980, lo anterior de

conformidad con la doctrina de los artículos 129 de la Constitución

Política y 1º del Código Civil.

Es preciso en este caso, no obstante lo dicho, hacer un

análisis más profundo no ya del rige legislativo tal y como

consulta, sino de la posibilidad de dar a la ley número 6507 efecto

retroactivo por tratarse de una interpretación auténtica. Sobre

el particular tanto la doctrina como la jurisprudencia aceptan que

una ley que interpreta auténticamente otra anterior tiene efecto

retroactivo, ya que la misma ha de tenerse como "una disposición

obligatoria cuyo único fin es indicar cómo debe interpretarse la

norma con la cual se identifica, para formar ambas un solo precepto

legislativo", según, el criterio transcrito de nuestra Sala de

Casación (Res. Nº 118 de las 14,30 horas del 30 de setiembre de

1975). De ahí que, "por necesidad lógica", como afirma Mario

Rotondi (véase Instituciones de Derecho Privado, ed. Labor, S. A.,

Barcelona, 1953, p. 76) al formar un solo precepto con la norma que

interpreta la ley interpretativa se retrotrae en sus efectos al

momento en que entró en vigencia la primera norma de la cual, en

realidad, forma parte y constituyen una sola disposición.

Ahora bien, el problema consiste en determinar cuándo nos

encontramos frente a una ley interpretativa y cuándo no, y,

consecuentemente, qué valor y trascendencia tiene la interpretación

auténtica. Para resolver las cuestiones planteadas hemos tomado

un texto del autor nacional Brenes Córdoba, para quien las leyes

interpretativas son aquéllas que "tienen por objeto aclarar

conceptos oscuros o dudosos de otra ley, declarando de modo preciso

cuál es su verdadero sentido". (Véase Tratado de las Personas,

Editorial Costa Rica, San José, 1974, p. 29). De esta definición

se puede deducir que una ley no es interpretativa si en lugar de

limitarse a explicar el significado del texto que interpreta agrega

aspectos nuevos no establecidos en la norma interpretada. En tal

caso no se trata ya de una ley interpretativa sino de una norma

nueva que, por serlo, no puede tener efecto retroactivo. Tampoco

se puede considerar interpretativa, y por consiguiente no tiene

efecto retroactivo, una norma legal que vaya en perjuicio de una

persona, de sus derechos patrimoniales adquiridos o de situaciones

jurídicas consolidadas. Esto por cuanto nuestro ordenamiento

jurídico constitucional elevó a ese rango el principio de la

irretroactividad de las leyes (artículo 34 de la Constitución

Política), con lo que el mismo debe ser respetado también por el

legislador. Lo anterior debe ser tomado en cuenta -valga como

simple indicación- cuando se analiza la doctrina y jurisprudencia

extranjeras que comentan legislaciones en las que ese principio no

tiene valor constitucional, o bien no existe una señalada jerarquía

normativa. Siguiendo el mismo orden de ideas, tampoco es posible

una interpretación auténtica en materia electoral por cuanto en

este campo sólo el Tribunal Supremo de Elecciones tiene potestades

constitucionales para interpretar en forma obligatoria las

disposiciones tanto constitucionales como de carácter legal, de

conformidad con los artículos 121, inciso 1) y 102, inciso 3) de

nuestra Carta Magna.

En nuestro criterio, para determinar si una ley es

interpretativa o no, es siempre necesario hacer una indagación

casuística a fin de constatar si la misma tiene o no ese carácter.

Pero no sólo eso, esa determinación debe hacerse en forma estricta

por cuanto se trata de materia de excepción, en el sentido de que

la retroactividad, propia de la norma interpretativa, es la

excepción al principio fundamental de la irretroactividad de las

leyes que es la regla.

Teniendo en cuenta las ideas hasta ahora expuestas, se puede

entonces afirmar que aunque el propio legislador califique una ley

de interpretativa, la misma no adquiere ese carácter por ese solo

hecho, pues el mismo legislador tiene ciertos límites. Así, el

legislador no puede dar el carácter de interpretativa a una ley que

trate de materia electoral, o que perjudique a una persona o sus

derechos adquiridos, o bien, que se trate de aplicar a actos o

relaciones jurídicas amparados con autoridad de cosa juzgada, o

finalmente, que no se trate verdaderamente de una interpretación

de una norma anterior sino de una nueva. En relación con las tres

últimas circunstancias mencionadas, la Corte Plena ha tenido la

oportunidad de manifestarse y decidir con toda propiedad: "Se

declara inconstitucional e inaplicable el artículo segundo de la

ley...en cuanto atribuye el carácter de interpretación auténtica

a la regla allí establecida, lo mismo que el artículo segundo de

la ley... en cuanto reitera ese supuesto carácter interpretativo

del artículo segundo...", y agregó además: "Se declara

inconstitucional e inaplicable el artículo 7... en cuanto resuelve

o dispone, virtualmente, que el fallo de las negligencias de

expropiación seguidas..., no tiene el carácter de cosa juzgada".

Para decidir lo anterior la Corte unánimemente consideró, entre

otras cosas, lo que sigue: "Las leyes interpretativas se

identifican con la ley original, como si desde el principio fueran

una sola; pero esto es así tratándose de leyes verdaderamente

interpretativas; y es evidente que la ley Nº 5052..., no tiene

carácter de ley interpretativa, pues lo que hizo fue reformar el

texto original, texto que nada tenía ni tiene de oscuro o confuso,

como para que necesitara de una interpretación auténtica de la

Asamblea Legislativa. De ese modo, bajo la apariencia de una

llamada "ley interpretativa", que se ha hecho es dar efecto

retroactivo a la reforma que se produjo por esa misma ley Nº 5052,

artículo 2, con quebranto del artículo 24 de la Constitución, como

también del artículo 121, inciso 1, pues se incurre en exceso de

las atribuciones legislativas cuando se dictan normas nuevas con

el sello de interpretación auténtica..." (véase sesión de Corte

Plena de 30 de noviembre de 1976).

La cualidad de interpretativa de una ley, entonces, no la

impone ni puede imponerla el legislador, sino que ella es propia

de la norma y en cada caso debe determinarse si existe o no. Y,

en igual sentido, debe concluirse que aunque el legislador no diga

que una ley es interpretativa, si la misma tiene por única y

verdadera función interpretar una ley anterior, debe considerarse

como tal y tendrá efecto retroactivo, por supuesto, dentro de los

otros límites ya señalados. En otros términos, el carácter de ley

interpretativa no lo da el legislador sino que es un valor propio

de la norma en sí misma.

Podría argumentarse, contra lo expuesto, que nuestra

Constitución permite al legislador dar efecto retroactivo a las

leyes, según el propio artículo 129 de la Constitución. Debe quedar

claro sin embargo, que no se ha negado en momento alguno tal

facultad del Legislativo. Se indica simplemente que para

ejercerla, ese Poder debe únicamente indicar la fecha en el pasado

a partir de la cual quiere dar efecto retroactivo a la ley que

dicta. Esto no está prohibido por la Constitución siempre y cuando,

por supuesto, no violente los otros límites antes indicados.

El anterior entendimiento es el mejor que se puede dar a las

normas constitucionales citadas, a fin de no desvirtuar el

instituto jurídico de la interpretación auténtica ni contradecir

implícitamente el principio general de que las leyes rigen para el

futuro, el cual es sostén absolutamente necesario para mantener la

paz y seguridad jurídica dentro de la comunidad; y que, como se

indicó, sólo puede ser quebrantado si el legislador conscientemente

y habiendo evaluado las consecuencias sociales, políticas y

económicas decide en forma expresa y clara darle efecto retroactivo

a una ley. Consecuentemente, y en rigor lógico, si una ley no es

realmente interpretativa sino una norma nueva, para que tenga

efecto retroactivo, es preciso que el legislador así lo manifieste

expresamente.

La ley en examen Nº 6507 -que el legislador denominó

interpretación auténtica- es visible que ni siquiera regula la

misma materia de la ley que, se supone, interpreta (la Nº 6256

citada), por cuanto en ésta se reglamenta el sistema de

otorgamiento de las pensiones de los funcionarios y exempleados del

Registro Público de la Propiedad, mientras que en aquélla lo que

se regula es la forma de revaloración de las pensiones. Y no puede

caber la menor duda de que una cosa es el derecho a obtener una

pensión y la fijación del quántum de la misma, y otra muy diferente

es su revaloración que presupone la existencia de la primera. En

conclusión, siendo la ley Nº 6507 de 25 de setiembre de 1980 no una

interpretación auténtica sino una norma nueva, su fecha de rige y

la producción de efectos se inicia a partir del 3 de noviembre de

1980 por cuanto el legislador no indicó otra cosa.

Conforme se solicita, le estoy enviando copia de este

pronunciamiento al licenciado Juan Felipe Chacón Herra, Jefe del

Departamento Nacional de Pensiones del Ministerio de Trabajo y

Seguridad Social.

Respetuosamente,

Dr. Jorge Rojas Solórzano

Procurador Auxiliar a.í.

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