C-098-1992

San José, 24 de junio de 1992

Master

Ligia María Céspedes Alvarez

Directora General

Dirección General del Servicio Civil

S. O.

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, y luego de un exhaustivo estudio, me refiero a su Oficio DG-576-91 de 15 de julio del año pasado, mediante el cual solicita el criterio técnico-jurídico acerca de la "posibilidad de que profesionales en docencia, contratados para el ejercicio de esa profesión, y quienes firmaron Contrato de Dedicación Exclusiva, puedan ejercer esa profesión en otros centros educativos" (SIC).

El Departamento Legal de la Institución a su cargo, externó su opinión jurídica en relación con la interrogante que se formula, pero referido específicamente a los profesionales en docencia que laboran en instituciones como el Colegio Universitario de Alajuela (CUNA), y previo análisis de la normativa correspondiente concluye así: "...es evidente que por el ejercicio de la docencia no se debe reconocer el pago de la dedicación exclusiva. Lo anterior, por cuanto es precisamente, la excepción a la prohibición contenida en la resolución de marras...".

No obstante que se omite en la consulta, especificar el personal docente al que se hace referencia en el criterio legal que se acompaña, se procederá a dar respuesta conforme el último supuesto apuntado, ya que es el que interesa a la entidad, según conversación con algunos de sus funcionarios. En todo caso conviene aclarar, que tanto las disposiciones del régimen de la dedicación exclusiva del Sector Público Centralizado como el del Descentralizado, resulta ser similares por lo que en nada podría diferir en una u otra normativa, el criterio que al respecto se vierta.

I- CONSIDERACIONES PRELIMINARES AL REGIMEN DE LA DEDICACION EXCLUSIVA

Esta Procuraduría General de la República, mediante el Dictamen Nº C-177-87 de 17 de setiembre de 1987, analizó el origen de esa clase de normativa, e indicó en lo conducente, que:

"...no existe ninguna disposición legal que en forma directa autorice, o por lo menos se refiera al reconocimiento de la Compensación por la dedicación exclusiva. En efecto, el citado beneficio se comenzó a pagar utilizando fondos de una partida presupuestaria por un monto de 120 millones de colones que se incluyó en la Ley de Presupuesto para el año de 1983 y que en otros fines se destinó para financiar beneficios salariales derivados de "resoluciones" que emita la Dirección General de Servicio Civil".

Ahora bien, una de esas resoluciones fue, precisamente, la 003, de diez horas del 4 de enero de 1983, mediante la cual se reconoció el pago de la compensación por dedicación exclusiva al personal cubierto por el Régimen de Servicio Civil. Luego, con respecto al personal de las instituciones descentralizadas, la Autoridad Presupuestaria emitió la correspondiente reglamentación para el pago de ese beneficio mediante el llamado "Reglamento al Régimen de Dedicación Exclusiva para el Sector Público Descentralizado". (Acuerdo 2.- de la Sesión Nº 8 celebrada el 29 de marzo de 1983), y que fuera publicado en "La Gaceta del 1º de mayo de 1983. Cabe agregar que las disposiciones generales sobre el pago del beneficio indicado fueron tomados por la Autoridad Presupuestaria, en uso de sus facultades legales, en su Sesión Nº 1-83 celebrada el 24 de enero de 1983, acuerdos 3, 4, y 5 (Gaceta del 10 de febrero de 1983).

Interesa también tener en consideración que la compensación por la dedicación exclusiva fue autorizada con el objeto de equiparar los salarios de los profesionales del sector público con los de aquéllos que venían disfrutando de la compensación por prohibición del ejercicio de la profesión derivada de la Ley Nº 5867 de 15 de diciembre de 1975 y sus reformas". (El subrayado no es del texto original).

Una de las premisas, que se desprende de lo transcrito, es la aparejada creación de la normativa en cuestión, tanto para el Sector Público Centralizado como el Descentralizado, y en este mismo sentido, momento y espacio, se puede colegir de las propias actas de las Sesiones de la Autoridad Presupuestaria del período 1983, el grupo profesional no docente que estuvo al momento del dictado de aquélla, siendo por consiguiente que su estructura fue dada bajo las particularidades propias de ese sector laboral.

La circunstancia apuntada, resulta ser trascendental al momento de la interpretación de las disposiciones que regulan la dedicación exclusiva, sobre todo en punto a la materia que se consulta. En este sentido, es bueno recalcar lo que el Tratadista Alberto Brenes Córdoba señaló en relación con la "Interpretación de la Ley", que: "Para la debida inteligencia de los textos legislativos cuando su redacción, a causa de ser obscura o defectuosa, da lugar a incertidumbre, es útil examinar el objetivo que se propuso el legislador al estatuir tocante la materia, lo mismo que los informes de las Comisiones del Congreso, relativos al asunto, y las discusiones habida en el seno del mismo cuando se estaba elaborando la Ley, porque en esto siempre conviene atemperarse en cuanto quepa, a la intención del legislador, puesto que únicamente se trata de poner en ejercicio sus preceptos". (Ver Tratado de las Personas, P. 48). En esta misma línea, nuestros Tribunales de Trabajo han entendido que: "Los jueces no deben sujetarse estrictamente al sentido literal de las normas de trabajo, conviene más estarse al sentido legal que al gramatical de éstas, de lo contrario existirá siempre el peligro de aplicar la ley a situaciones que jamás estuvieron en la mente e intención de quien la formuló y promulgó. (1983. Sala II de la Corte Suprema de Justicia Nº 91 de las 9:10 horas del 6 de julio, Ordinario Laboral de R.J.C. c/B.E.C.). El subrayado no es del texto original).

II. REGIMEN DE LA DEDICACION EXCLUSIVA PARA LOS FUNCIONARIOS QUE LABORAN EN LAS INSTITUCIONES DESCENTRALIZADAS Y EMPRESAS PUBLICAS.

El Decreto número 20182-H de 9 de enero de 1991, contiene el actual régimen de la dedicación exclusiva para los funcionarios que laboran en las instituciones mencionadas en el Subtítulo de este Acápite y que se encuentran cubiertas por el ámbito de la Autoridad Presupuestaria. Dentro de esa clase de entidades públicas, se situarían las del carácter del Colegio Universitario de Alajuela, (Ver, Dictámen de ese Despacho, Número 1-343-84 de 28 de octubre de 1984), el cual define el artículo 2 de la Ley Número 6541 de 19 de noviembre de 1980, como instituciones de educación intermedias entre la educación diversificada y la superior universitaria.

Este Reglamento establece una compensación económica, a fin de que el funcionario de nivel profesional, con el grado de bachiller como mínimo, que ocupe un puesto para el cual se requiere ese título, y que no reciba porcentaje de la prohibición que impone la Ley Número 5867 anteriormente citada, pueda voluntariamente acogerse al sistema en estudio, mediante la suscripción de un contrato de dedicación exclusiva, con la institución en la que labora. Es decir, trátese de un sistema absolutamente facultativo, y de naturaleza consensual, cuyo objetivo primordial consiste en que el servidor o funcionario preste "exclusivamente" sus servicios a la entidad estatal correspondiente, no solo aportando los conocimientos que se deriven de la profesión o profesiones que ostente, sino también evitar su fuga, tal y como lo disponen los incisos a) y b) del artículo 2 del referido Decreto. No obstante ello, el mismo cuerpo normativo en su artículo 20 establece excepciones en forma taxativa para el ejercicio de la profesión, cuando los servidores optan por someterse a ese régimen, cuales son:

- Cuando se trate de labores docentes en establecimientos de enseñanza superior oficiales o privadas.

- Cuando se trate de impartir cursos de capacitación en instituciones públicas, siempre que sean auspiciados y organizados por dichas instituciones.

- Cuando se trate del ejercicio profesional, relacionado con los asuntos personales, de los de su cónyugue, ascendiente y descendientes hasta un tercer grado de consaguinidad, hermanos, suegros, yernos, y cuñados, siempre y cuando la actividad emanada de dicho interés, no conlleve propósitos de lucrar. Para acogerse a estas excepciones, el interesado deberá comunicarlo por escrito el Jefe de la Dependencia respectiva y solicitar por el mismo medio la anuencia previa de la Dirección General del Servicio Civil, señalando el tipo de trabajo que efectuará, así como las fechas de inicio y finalización de la prestación del Servicio y Ubicación.

- Cuando se le nombre en cargos de juntas directivas, siempre y cuando no exista conflicto de intereses con el puesto desempeñado.

El contenido de esos presupuestos, deja observar fácilmente quienes pueden ser destinatarios del Régimen de cita, los cuales coinciden enteramente con los señalados en el Aparte que antecede, por lo que no es necesario referirse a cada uno de ellos, más que la que interesa en el presente estudio.

La excepción del Inciso a) del citado artículo 20, tiene el mismo sentido de otras normativas legales relacionadas con la prohibición de los servidores para ejercer libremente la profesión en razón de sus cargos. Verbigracia, los artículos 2 de la Ley Número 5867 supracitado, 141 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, que en lo conducente, y en su orden dicen lo siguiente:

"Aquellos funcionarios a quienes se les otorgue el beneficio indicado anteriormente, no podrán ejercer de manera particular, a excepción de la docencia, actividades relativas al ejercicio de su profesión".

"...se exceptúan de la prohibición anterior los servidores del Poder Ejecutivo que presten servicios en los establecimientos oficiales de enseñanza y que no tengan otra incompatibilidad; lo mismo que los servidores judiciales interinos o suplentes, siempre que ese interinato no exceda de tres meses...". (Los subrayados no son de los textos originales).

Resulta importante la existencia de este tipo de excepción, cuando en virtud de la experiencia que adquieren los funcionarios de nivel profesional en los cargos que ocupan en las instituciones públicas, se hace necesario el aprovechamiento de sus enseñanzas en los diversos centros educativos de nivel superior. A mayor abundamiento, tal aspecto se encuentra patentizado en las discusiones que se dieron en el seno de la Asamblea Legislativa, en torno al proyecto de reforma al artículo 141 de la Ley Orgánica del Poder Judicial. Por ejemplo, uno de los Diputados de aquel entonces, haciendo referencia a la necesidad de la excepción de la docencia en la prohibición establecida en dicha normativa, dijo que: "...muchos de los mejores profesores de la Escuela de Derecho, son precisamente Magistrados y Jueces, que de acuerdo con lo que dispone... no le produciría un grave daño al Poder Judicial..." "...los estudiantes de Derecho se beneficiarían con la experiencia, la sabiduría y erudicción de estos profesores" (Ver folio 14. Acta Número 59, Expediente número 7596, de 7 de diciembre de 1976).

Los supuestos dados, son suficientes para determinar si el inciso a) del artículo 20 del Reglamento de la Dedicación Exclusiva que contiene el Decreto Número 20182-H citado, puede ser aplicado a los profesionales en docencia, lo que se analizará seguidamente.

III- ANALISIS DEL CASO CONCRETO:

Se pregunta específicamente, si los profesionales en docencia, que laboran en instituciones como el Colegio Universitario de Alajuela, quienes firmaron contrato de dedicación exclusiva, pueden ejercer esa profesión en otros centros educativos.

Como se observó al inicio del presente estudio, toda la regulación actual de la dedicación exclusiva en el Sector Público, fue estructurado tomándose en cuenta solamente las particularidades propias de un personal específico, el cual no incluye en ningún momento al docente. De ahí que la excepción establecida en el inciso a) del artículo 20 del decreto Número 20182-H supracitado, no encaja con el funcionario docente, pues al hacerse la salvedad "a la prohibición del servidor de ejercer la profesión en razón de su cargo, cuando se trate de labores docentes en establecimientos de enseñanza superior oficiales o privados", se está refiriendo a los funcionarios cuya profesión no es la docente. Por ende, resulta imposible jurídica y fácticamente la aplicación de tal presupuesto a los profesionales docentes, ya que lo que se exceptúa es en sí misma su propia actividad.

No obstante lo expuesto, vale aclarar aquí, que si bien la estructura del régimen de la dedicación exclusiva fue dada bajo las circunstancias de un determinado grupo, es lo cierto que también la misma deja expedita su posible aplicación a otros profesionales que laboran en las instituciones públicas descentralizadas –claro está, dentro de las limitaciones que prevé el Reglamento-, como es el caso de los funcionarios docentes del colegio universitario de Alajuela, aunque esta normativa es omisa en cuanto a las características propias de la labor de éstos.

Por último, cabe advertir que todos los servidores públicos sin excepción -se encuentren o no sometidos al régimen de la dedicación exclusiva, o bien en virtud de la Ley 5867 de 15 de diciembre de 1975- deben estarse estrictamente a las limitaciones de carácter general que preceptúa el ordenamiento jurídico. Así, los numerales 49 de la Ley de la Administración Financiera de la República y 15 de la Ley de Salarios de la Administración Pública son terminantes al establecer, en lo conducente:

"Artículo 49: Ninguna persona podrá desempeñar simultáneamente más de un cargo remunerado de la Administración Pública, ni recibir más de un giro por concepto de sueldos. Quedan a salvo de esta prohibición los profesores o maestros, en cuanto funciones docentes, los médicos en razón del ejercicio..."

"Artículo 15: Ningún servidor podrá devengar dos o más sueldos, salvo que corresponda a puestos distintos, que no exista superposición horaria, y que entre todos no sobrepasen la jornada ordinaria".

La relación armónica de ambas disposiciones legales, permite observar la imposibilidad jurídica para que un funcionario público, -sea éste docente o no-, pueda simultáneamente desempeñar funciones en dos puestos distintos sin sujeción a los presupuestos que contiene el artículo 15 en referencia. En tal sentido, es reiterada la jurisprudencia administrativa de Esta Procuraduría General de la República, cuando haciendo alusión a los citados numerales, ha dicho: "En ambos la idea central se refiere a la insalvable imposibilidad jurídica derivada de la relación armónica de ambos preceptos, para que un servidor público, pueda simultáneamente desempeñar funciones en dos puestos distintos si sujeción a las condiciones contenidas en el numeral 15 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, a saber: que se trate de puestos distintos, que no se exceda de la jornada ordinaria de trabajo. No resulta ...bástenos con expresar que la norma del artículo 15 es diáfana en prohibir la coexistencia simultánea de dos o más sueldos, salvo que estemos en presencia de la concurrencia de todos los requisitos recién apuntados que se constituyen en exigencias para que se admita la salvedad a la regla limitativa". (Ver, entre otros, Dictamen Número C-031-91 de 21 de febrero de 1991).

IV- CONCLUSION:

En virtud de todo lo anterior expuesto, este Despacho concluye, que no obstante el "Reglamento de la Dedicación Exclusiva para los funcionarios que laboran en instituciones descentralizadas y empresas públicas", puede ser aplicado a los profesionales en docencia, tales como los que laboran en instituciones educativas de nivel parauniversitario, no es procedente que éstos se acojan a la excepción contenida en el Inciso a) del artículo 20 de ese cuerpo normativo.

En estos términos, queda debidamente contestada la interrogante planteada por usted.

Muy atentamente,

Licda. Luz Marina Gutiérrez Porras

Procuradora Adjunto

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