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 PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Dictamen 126 del 11/08/1992
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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 126
 
  Dictamen : 126 del 11/08/1992   

C-126-92


San José 11 de agosto de 1992


 


Señor


Ing. Dennis Mora Mora


Presidente


Colegio Federado de Ingenieros y de Arquitectos de Costa Rica


S. D.


 


Estimado señor:


Con la aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta a su estimable oficio 0333-92-DE de 6 de mayo de 1992, mediante el cual transcribe cuatro consultas para su correspondiente aclaración.


 


I. PROBLEMA PLANTEADO


Requiere el Despacho a su cargo el criterio de esta Procuraduría con respecto a cuatro consultas:


"1. Si es obligación o no de los miembros del Colegio Federado de Ingenieros y de Arquitectos de Costa Rica, aceptar el pago de un 50% de los honorarios, por la ejecución de los trabajos de diseño que les contrate la Comisión Especial de Vivienda u otras entidades del Estado, con base en la ley del BANHVI, cuando el arancel del Colegio Federado claramente establece las tarifas obligatorias para sus asociados."


"2. Si es o no posible ampliar el ámbito de la exención al 50% de los honorarios profesionales -como está pretendiendo hacer el Ministerio de Vivienda y el BANHVI-, para incluir a otras profesiones que no pertenecen al Colegio de Abogados, mediante la vía reglamentaria, sea por Decreto Ejecutivo."


"3. Si es vinculante o de acatamiento obligatorio o no para la Comisión Especial de Vivienda, cualquier pronunciamiento de la Procuraduría General de la República."


"4. Si por tratarse de una adjudicación especializada pues las empresas fueron calificadas por experiencia, según el Cartel de las siguientes ramas: diseño arquitectónico y urbanístico, diseño estructural de obras civiles menores y diseño de plantas de tratamiento, los honorarios más bien pueden ser bajos."


 


II. CONSIDERACIONES PREVIAS


Con el fin de brindar la mayor claridad posible es necesario hacer una cronología de los hechos que se han dado en torno a esta consulta.


En Dictamen C-044-92 de 3 de marzo de 1992 se dio respuesta al oficio 00838-91-JDG de 21 de octubre de 1991 que formulara el Ing. Guillermo de la Rocha Hidalgo, Director Ejecutivo del Colegio Federado de Ingenieros y de Arquitectos de Costa Rica.


En oficio DAJ-078-92 de fecha 10 de marzo de 1992, el Lic. Rodolfo Mora V., Jefe de la Dirección de Asuntos Jurídicos del Banco Hipotecario de la Vivienda, con instrucciones superiores, solicita aclaración y adición del Dictamen C-044-92 recién citado.


Por medio del Dictamen C-101-92 de 24 de junio de 1992, esta Procuraduría General, a petición del Banco Hipotecario de la Vivienda, adiciona y aclara el Dictamen C-044-92 del 3 de marzo del presente año.


De acuerdo con lo expuesto se debe señalar que la consulta que por este medio se responde tiene fecha de 6 de mayo del año en curso, razón por la cual a la fecha de hoy ya existe una aclaración y adición de la consulta por parte de esta Procuraduría, la cual servirá de base para dar respuesta a las preguntas que por este medio se responderán.


 


III. ANALISIS DE LAS CONSULTAS


Seguidamente se procederá a dar respuesta a las cuatro consultas formuladas por el citado ente público.


1. SOBRE EL PAGO DEL 50% DE LOS HONORARIOS SEGUN LA LEY DEL SISTEMA FINANCIERO NACIONAL PARA LA VIVIENDA


En relación con esta consulta esta Procuraduría emitió criterio al expresar que:


"...es nuestro criterio que la expresión: "demás operaciones referentes a programas de interés social", utilizada por el tantas veces citado inciso a) del artículo 38 de la Ley No.7052, así reformado, debe entenderse como referida a las demás obras, trabajos o actuaciones técnicas o científicas relativas a la realización de un programa de vivienda; efectuadas por profesionales que devengan honorarios por sus servicios." (Dictamen C-101-92 de 24 de junio de 1992).


De acuerdo con lo expuesto y en virtud de que el Colegio Federado de Ingenieros y de Arquitectos de Costa Rica, es un ente público y por tanto sujeto al Principio de Legalidad -y al Bloque de Legalidad como más adelante veremos-, en virtud de los artículos 1 y 11 de la Ley General de la Administración Pública, está obligado a tener por autorizado sólo lo que expresamente se determine por ley.


De esta forma, es claro que el Colegio Federado de Ingenieros y de Arquitectos de Costa Rica no está en capacidad de aceptar o no lo dispuesto por la ley, sino que más bien, por su naturaleza jurídica, está en obligación de acatarla y velar por el cumplimiento de sus asociados en lo que les atañe.


2. SOBRE LA REGULACION REGLAMENTARIA DEL INCISO a) DEL ARTICULO 38 DE LA LEY DEL SISTEMA FINANCIERO NACIONAL PARA LA VIVIENDA


Para el análisis de esta consulta es preciso recurrir al examen de la disposición legal que dio lugar a la reglamentación efectuada por el artículo 12 del Reglamento de Exenciones Fiscales y otros beneficios de la Ley del Sistema Financiero Nacional para la Vivienda.


El inciso a) del artículo 38 de la Ley del Sistema Financiero Nacional para la Vivienda dispone que:


"Artículo 38.- Para la mejor realización de sus objetivos, el Banco gozará de la exención de tributos de toda clase, presentes y futuros. Además tendrá las siguientes atribuciones:


a) Sus operaciones y las que realice con las entidades autorizadas estarán exentas de impuestos, directos e indirectos, nacionales y municipales, incluidos los de papel sellado, timbres fiscales, timbres y otros cargos de los colegios profesionales y de derechos registrales. Las escrituras y demás operaciones referentes a programas calificados de interés social, de acuerdo con las regulaciones que emita el Banco Hipotecario de la Vivienda (BANHVI) devengará el cincuenta por ciento (50%) de los honorarios profesionales que correspondan. (...)" (El subrayado es nuestro).


Por otra parte el artículo 12 del Reglamento de Exenciones Fiscales y otros beneficios de la Ley del Sistema Financiero Nacional para la Vivienda, dispone que:


"Artículo 12.-Escrituras y otras operaciones. Exención parcial de todo tipo de honorarios profesionales: Las escrituras, avalúos, tasaciones, inspecciones y demás operaciones referentes a programas calificados de interés social, devengarán solamente el cincuenta por ciento de cualquier tipo de honorario profesional que correspondiere."


Así las cosas habrá sido legítimo el ejercicio de la potestad reglamentaria en el tanto y en el cuanto ésta encuentre asidero en la norma legal que desarrolla.


Analizando para ello el artículo 38 inciso a) de la Ley del Sistema Financiero Nacional para la Vivienda, esta Procuraduría considera que la interpretación de las normas legales -fuentes escritas del Ordenamiento Jurídico Administrativo- debe efectuarse tomando como base aquellas fuentes no escritas que en conjunto con las escritas forman lo que modernamente se ha denominado el Bloque de Legalidad.


En este sentido el artículo 7 de la Ley General de la Administración Pública dispone que:


"Artículo 7.-


1. Las normas no escritas -como la costumbre, la jurisprudencia y los principios generales de derecho- servirán para interpretar, integrar y delimitar el campo de aplicación del ordenamiento escrito y tendrán el rango de la norma que interpretan, integran o delimitan. (...)"


Dentro de este orden de ideas los Principios Generales del Derecho cobran especial importancia para la interpretación. En este caso concreto, debemos recurrir al denominado Principio de interpretación de las normas conforme a la Constitución, según el cual en el:


"... caso de existir varias posibilidades de interpretación de la norma se escoja aquella que sea conforme con la Constitución y se rechace la que sea contraria a ésta." (DE OTTO, Ignacio, Derecho Constitucional, Sistema de Fuentes, Editorial Ariel, Barcelona, 1989, pág.79).


De esta forma, interpretar la disposición legal bajo estudio en concordancia con la Constitución Política, nos obliga a respetar el artículo 33, con el fin de mantener su regularidad jurídica.


Por ello esta Procuraduría en el Dictamen C-101-92 de 24 de junio de 1992 expresó en relación con el precepto " y demás operaciones referentes a programas calificados de interés social" contenido en el inciso a) del artículo 38 de la Ley del Sistema Financiero Nacional para la Vivienda que:


"... debe entenderse como referido a las demás obras, trabajos o actuaciones técnicas o científicas relativas a la realización de un programa de vivienda; efectuadas por profesionales que devengan honorarios por sus servicios."


Dicha interpretación va de la mano del Principio de Igualdad, pues lo contrario vendría a ser una discriminación gremial.


Recuérdese que conforme lo establece el artículo 3 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional en relación con el 10 de la Constitución Política, con motivo de una interpretación o aplicación indebida de una norma de cualquier rango que sea, se incurre en una violación constitucional, caso en el cual nos encontraríamos si se excluyera del alcance normativo de la disposición legal bajo estudio a los ingenieros y/o arquitectos.


En relación con el Reglamento de Exenciones Fiscales y otros beneficios de la Ley del Sistema Financiero Nacional para la Vivienda, esta Procuraduría General manifestó que:


"....el Reglamento a la Ley del Sistema Financiero Nacional para la Vivienda, en su artículo 12 se ocupa precisamente de desarrollar el precepto contenido en el inciso a) del artículo 38 de la misma, con el fin expreso de lograr su correcta aplicación. Así viene a definir de un modo expreso, aunque no taxativamente, cuáles son algunas operaciones referentes a programas calificados de interés social; sobre las que debe aplicarse la reducción del 50% de los respectivos honorarios, además de las escrituras notariales, quedando comprendidas expresamente los avalúos, tasaciones e inspecciones que realizan profesionales en Ingeniería. (...)El artículo 12 del Reglamento de Exenciones Fiscales y otros beneficios de la Ley del Sistema Financiero Nacional para la Vivienda, promulgado mediante Decreto Ejecutivo No.20574-VAH-H del 8 de julio de 1991, se encuentra plenamente vigente y no puede ser desaplicado, a menos que fuese derogado por el mismo Poder Ejecutivo o bien anulado por el órgano jurisdiccional competente." (Dictamen C-101-92 de 24 de junio de 1992).


El citado dictamen es claro en señalar que el Reglamento desarrolla el concepto "demás operaciones referentes a programas calificados de interés social" y dicho reglamento debe ser aplicado hasta tanto no sea derogado por el Poder Ejecutivo o declarado nulo por el órgano jurisdiccional competente, en el caso de que el mismo adolezca de algún vicio en su dictado.


Con base en esta interpretación concluye esta Procuraduría que la disposición reglamentaria al ser legítima y estar en vigencia es vinculante para el Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos y sus integrantes.


Lo contrario sería admitir una violación al Ordenamiento Jurídico y como se vio un quebranto a la Constitución Política.


3. SOBRE EL CARACTER VINCULANTE DE LOS PRONUNCIAMIENTOS DE LA PROCURADURIA GENERAL DE LA REPUBLICA


En cuanto al carácter vinculante de los pronunciamientos de la Procuraduría General de la República, la Ley Orgánica de este órgano expresa en su artículo 2 que:


"Artículo 2.- Dictámenes. Los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría General de la República constituyen jurisprudencia administrativa, y son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública."


Por otra parte Corte Plena, en relación con el citado artículo, expresó en su oportunidad que:


"...los dictámenes de la Procuraduría no se emiten de oficio sino a solicitud del órgano o ente interesado, lo que constituye una facultad de éste, según lo establece el artículo 4 párrafo 1, y que conforme al párrafo 2, la consulta solo es obligada para el Poder Central, cuando se trate de reclamaciones administrativas cuya resolución final pueda ocasionar considerables egresos, de acuerdo con la determinación que al efecto se haga en el Reglamento. Porque si al ser facultativa la consulta, la respectiva administración la solicita, se somete entonces al correspondiente dictamen o pronunciamiento. Pero aun así conviene observar que de no estar de acuerdo con el dictamen o pronunciamiento, el órgano o ente consultante puede pedir reconsideración a la Procuraduría, y de ser denegada, puede acudir al Consejo de Gobierno para que lo dispense de su obligatoriedad y que inclusive la Procuraduría puede hacer la reconsideración, conforme lo dispone el artículo 6 en relación con el 3, inciso b), párrafo final.- De acuerdo con todo lo anterior necesario es concluir, que la obligatoriedad del dictamen que establece el artículo 2, lo es para la administración que lo solicitó, no así en cuanto a las demás para las que constituye jurisprudencia administrativa..." (Corte Plena, Ses. Ext. No.32 de 13:30hrs. del 3 de mayo de 1984, exp.13-84 Inconst. interpuesta por Mario Enrique Rodríguez Cubero, se hace saber lo resuelto por Corte Plena en res. de las 9 hrs. del 10 de mayo de 1984.) (El subrayado es nuestro) (En igual sentido ver Dictamen de esta Procuraduría C-221-89 de 20 de diciembre de 1989).


La jurisprudencia judicial y administrativa es firme en decir que el dictamen al que se refiere el numeral 2 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, es obligatorio para el ente u órgano consultante y para los demás es jurisprudencia administrativa.


 


4. SOBRE LA FUNCION CONSULTIVA DE LA PROCURADURIA GENERAL DE LA REPUBLICA


La cuestión planteada por esta consulta no es clara, lo único que se evidencia es que se trata de una pregunta concreta, que esta Procuraduría no es competente para responder, en virtud de que no puede sustituir a la administración activa. En el anterior sentido la jurisprudencia administrativa de éste órgano ha expresado que:


"... de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2 de la ley No.6815 de 27 de setiembre de 1982 (Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República), los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública, por lo cual, de manera reiterada, este Despacho se ha inhibido de externar su opinión en asuntos concretos que estén pendientes de resolución final por parte de la administración activa. Ello en razón de que a causa de la naturaleza vinculante de nuestro criterio, puede darse el caso de que la Ad- ministración consultiva sustituya a la activa en materias propias de su competencia" (Dictamen C-056-86 de 6 de marzo de 1986) (En igual sentido ver Dictámenes C-072-85 de 1 de abril de 1985, C-141-86 de 16 de junio de 1986, C-258-87 de 12 de mayo de 1987, C-158-89A de 14 de setiembre de 1989).


Esta consulta tiene relación con el concurso de antecedentes No.3 de la Comisión Especial de Vivienda promovido para "Calificar y seleccionar los profesionales o empresas dedicadas a la ingeniería y arquitectura" y la pregunta que sobre ella se formula, como se dijo, es concreta.


De lo expuesto se concluye que tratándose de una pregunta concreta esta Procuraduría no está facultada para darle respuesta, con el fin de no sustituir a la Administración activa.


 


IV. CONCLUSIONES


El Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos de Costa Rica es un ente de derecho público y como tal su actuar está determinado por lo que expresamente autorice la ley.


El Reglamento de Exenciones Fiscales y otros beneficios de la Ley del Sistema Financiero Nacional para la Vivienda desarrolla el precepto de las "demás operaciones referentes a programas calificados de interés social" significado claro a la luz del Bloque de Legalidad y por lo que debe ser aplicado hasta tanto no sea derogado por el Poder Ejecutivo o declarado nulo por el órgano jurisdiccional competente.


Los dictámenes de la Procuraduría General de la República son vinculantes para el ente u órgano de la Administración Pública que lo solicite, para los demás son jurisprudencia administrativa.


La administración activa no debe ser confundida con la función consultiva de la Procuraduría General de la República.


 


Atentamente,


Dr. Román Solís Zelaya


Procurador Fiscal


MLE/mle.e