VETO A LAS NORMAS GENERALES DEL PRESUPUESTO

ORDINARIO DE LA REPUBLICA

Dr. Hugo Alfonso Muñoz Quesada,

Procurador General de la República

DICTAMEN: C-191-82 de 11 de agosto de 1982

CONSULTANTE: Lic. Edgar Ugalde Alvarez, Diputado Asamblea Legislativa.

La consulta plantea dos aspectos fundamentales: I. El veto a las

Normas Generales incorporadas en el Presupuesto y II. La solución jurisprudencial

del problema.

"I. EL VETO A LAS NORMAS GENERALES INCORPORADAS EN EL

PRESUPUESTO:

De una manera absoluta, la Constitución estableció, en le artículo

125, que: "No procede el veto en cuanto al proyecto que aprueba el Presupuesto

Ordinario de la República".

La Corte Plena, en resolución de 26 de setiembre de 1967, ratificó

lo dicho en el texto constitucional, al decidir:

"En aplicación del artículo 125 in fine de la Constitución Política

no procede el veto de la disposición impugnada, pues tal regla

se refiere, incuestionablemente, a materia presupuestaria, ya que

así se infiere de todo lo contenido y está ligada estrechamente a la

ley de Presupuesto Ordinario de la República."

Esta resolución, como se indicó, reitera la prohibición del veto al

presupuesto, pero introduce un nuevo elemento: la imposibilidad de vetar

una disposición impugnada que se refiere a materia presupuestaria por su

contenido y relación con el Presupuesto. En consecuencia, no cabe el

veto al Presupuesto ni tampoco procede contra una disposición general

referida a materia presupuestaria.

Además de lo anterior, el artículo 9º de la Ley de Presupuesto

para 1982, define la finalidad de estas normas: "regular la ejecución de

los presupuestos..." y la propia Corte Suprema de Justicia, en resolución

de 11 de julio de 1982, indicó que sí son posibles las disposiciones generales.

"De lo anterior se desprende que en la Ley de Presupuesto sí

pueden dictarse las llamadas normas generales, pues la Asamblea

actúan en el ejercicio de sus atribuciones al incluirlas en el articulado

de la ley."

Ahora conviene referirse a la posibilidad de veto a aquellas normas

que no revisten naturaleza presupuestaria, y que ha sido incorporadas en

el Presupuesto.

II. SOLUCION JURISPRUDENCIAL DE ESTE PROBLEMA:

La Corte Suprema de Justicia, al definir la naturaleza de esas normas,

resolvió el problema del veto.

A) Naturaleza jurídica de las normas generales del presupuesto distintas

a este:

La Corte Suprema de Justicia dijo, en la resolución de las 14 horas

del once de julio de este año:

"Ahora, por lo contrario sí es preciso definir este punto, y hay

que hacerlo en forma negativa, pues las materias ajenas al Presupuesto

deben regularse por leyes comunes u ordinarias, no por una

ley como la de Presupuesto. Así resulta de lo que antes se expresó

acerca de la naturaleza de esa Ley y de que la facultad de dictarla

dimana de una norma especial (el artículo 121, inciso 11) de la

Constitución), y conforme a los cánones de los artículos 176 a 180,

que difieren sustancialmente de las reglas establecidas para la "formación

de las leyes" en los artículos 123 a 128 de la misma Constitución.

Estas normas constitucionales tienen su propia esfera de

aplicación, y no es posible incluir materias extrañas al Presupuesto

en esa Ley especial, a no ser con infracción de lo que disponen los

incisos 1) y 11) (once) del artículo 121 de la Constitución, pues el

primero se refiere a la amplia potestad de "dictar las leyes", y el

otro (el once) a la de dictar los presupuestos; y si la Constitución

contempla esas facultades por separado, ello es por la razón lógica

de que se trata de actos legislativos de distinta naturaleza y contenido,

aunque el Presupuesto sea una ley formal y material y las

demás leyes tengan también ese carácter; pero acto legislativo (el

de la Ley de Presupuesto) en que la Asamblea cumple otras atribuciones,

dentro de los límites precisos, partiendo de la iniciativa del

Poder Ejecutivo y sin posibilidad de que éste haga uso del derecho

de VETO. En resumen, para dictar reglas de carácter normativo

general, están las leyes a que se refiere el inciso 1( del artículo

121; y para la materia presupuestaria está la ley especial de que

se ocupa el inciso 11) del mismo artículo 121."

Esta resolución de l aCorte señala dos aspectos:

a) Que no pueden dictarse normas generales de naturaleza distinta

del presupuesto, en éste; y

b) Que el contenido de esas normas generales debe ser regulado por

leyes comunes u ordinarias.

En consecuencia, las normas generales del Presupuesto de Naturaleza

no presupuestaria revisten el carácter de leyes ordinarias y deben

seguir el procedimiento previsto para su emisión. El punto que ha de

resolverse en el del veto a estas normas, que deben ser emitidas como

leyes ordinarias, por su contenido y naturaleza; pero que se incorporan en

el Presupuesto.

B) Posibilidad del veto a las normas generales del Presupuesto de

naturaleza no presupuestaria:

La dicho en el párrafo precedente refuerza la conclusión de que sí

es posible el veto a las normas generales de naturaleza distinta a la del

Presupuesto, por las siguientes razones:

a) Si su naturaleza es de legislación ordinaria o común y, de acuerdo

con la Constitución, toda ley puede ser objeto de veto, no existe

razón jurídica para sostener que esas normas escapan al veto.

b) Sostener la tesis contraria nos llevaría a admitir el subterfugio de

que, aunque son leyes ordinarias, como se incorporan en el Presupuesto,

éste la cubre y les da esa naturaleza, con lo cual las hace

inmunes al veto.

c) Aceptar la tesis de que no es posible el veto, es legitimar conductas

legislativas evidentemente inconstitucionales, so pretexto de que

se incorporan al Presupuesto, y por ese solo hecho, revisan naturaleza

presupuestaria.

Las mismas razones que se pueden esgrimir para aceptar el veto

por razones de inconstitucionalidad, con válidas para el veto por razones

de oportunidad.

Conclusión:

De lo expuesto, cabe concluir que jurídicamente sí es procedente

el veto a las normas generales del Presupuesto, porque, aunque incorporadas

en éste, no revisten naturaleza presupuestaria, sino, que conservan

el carácter de leyes ordinarias y respecto de éstas sí cabe el veto."