C - 026 - 83

San José, 7 de febrero de 1983

Señor

Don Sydney Brautigam Jiménez

Director General de Servicio Civil

S. D.

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su atento oficio Nº DG-028-83 de 18 de enero de este año, mediante el cual solicita un dictamen de este Despacho en lo tocante a la aplicación de las leyes Nº 6836 de 22 de setiembre de 1982 (denominada "Ley de Incentivos a los Profesionales en Ciencias Médicas) publicada en el Alcance Nº 41 a la Gaceta Nº 248 de 27 del mismo mes y año, y la Nº 6835, también sancionada por el Poder Ejecutivo en esa misma fecha (que contiene una reforma al numeral 4º de la Ley de Salarios de la Administración Pública), y que fuera publicada en La Gaceta Nº 249 de 28 de diciembre de 1982, sea, un día después. Manifiesta usted que ambos cuerpos normativos son de acatamiento obligatorio para todo el Sector Público, sea, que las dos abarcan todo ese campo, aunque la 6836, por cuestión de lógica, se circunscribe sólo a aquellas instituciones públicas empleadoras de profesionales en ciencias médicas. Señala luego una serie de divergencias en cuanto a los lineamientos que en materia salarial presentan ambas leyes, como lo es, que contienen escalas de salarios diferentes que podrían no coincidir, lo cual implicaría que los pasos entre las distintas categorías salariales, los aumentos anuales y los salarios base necesariamente tendrán que ser diferentes. Indica además que la ley 6836, a diferencia de la 6835, "mantiene los sobresueldos y presenta las dificultad de que aunque indica en su artículo 21 que los salarios establecidos son mínimos y que las instituciones encargada de dar la pauta para lograr uniformidad en salarios e incentivos previstos por esa ley". Manifiesta seguidamente que en vista de que la ley 6835 fue publicada un día después que la 6836, solicita un pronunciamiento sobre dos aspectos concretos, a saber:

1º) Derogó la ley 6835, en su totalidad, o en parte la ley 6836? De haberse derogado en parte, qué artículos o áreas de la ley 6836 quedan vigentes?

2º) Si no fue derogada la ley 6836, se aplicarían ambas leyes concurrentemente a los Profesionales en Ciencias Médicas, o únicamente la 6835?

Finalmente expresa que en criterio de esa Dirección General "...la ley 6835 por haber sido publicada posteriormente a la 6836 y en consecuencia haber entrado a regir con posterioridad, prevalece sobre la segunda, razón por la cual rige la Escala de Salarios para todo el Sector Público, incluso para los métodos".

Sobre el particular me permito manifestarle lo siguiente:

Del caso sometido por usted a nuestra consideración, fácilmente se colige que nos encontramos ante un conflicto de aplicación en el tiempo de dos cuerpos normativos, cuyo ámbito de cobertura es sustancialmente diferente: la ley 6835, conforme se desprende de su texto, es de carácter eminentemente general, sea, viene a regular aspectos salariales aplicables a los funcionarios y empleados del Sector Público; mientras que por el contrario, la Nº 6836 reviste naturaleza especial, por la sencilla razón de que sus normas están dirigidas a regular la materia salarial concretamente en lo tocante a sólo un grupo de servidores públicos, como lo son los profesionales en ciencias médicas, cuyas fuentes de emplea se encuentran prácticamente limitadas a las instituciones públicas que prestan servicios de salud (Caja Costarricense de Seguro Social, Ministerio de Salud, Instituto Nacional de Seguros, etc). Tal carácter especial de esa ley se desprende también de lo dicho en la "Exposición de Motivos" del proyecto, en la cual se dejó claramente establecido que la pretendida promulgación de ese cuerpo de normas, obedecía a los compromisos adquiridos por el Gobierno con ese gremiio de profesionales, luego del arreglo a que se llegó para dar fin a la última huelga médica. Se señaló allí además que dichos servidores resultaron afectados con la promulgación del Estatuto de Servicios Médicos en el año 1966, ya que dejó sujeto su régimen salarial a lo que en ese sentido estableciera la Ley de Salarios de la Administración Pública (que precisamente fue reformada por la ley Nº 6835, objeto de nuestro análisis). Se indican en esa exposición además toda una serie de factores que condujeron a que los profesionales en ciencias médicas vieran disminuidos sus beneficios salariales en relación con el resto de los servidores del Poder Ejecutivo y se concluye expresando que el citado proyecto tiene como objeto primordial buscarle solución a dichos problemas, estableciendo una serie de incentivos salariales exclusivamente para el personal médico, a efecto de evitar un futuro clima de desarmonía laboral en ese campo.

Hecha la anterior distinción, pasamos ahora a entrar al fondo del análisis del caso consultado.

Con respecto a la abrogación de las leyes especiales, sea, a la extinción de sus efectos con motivo de la promulgación y vigencia de un cuerpo normativo de igual rango jerárquico, pero de carácter general, nos dice el profesor italiano Constantino Mortati en su obra " Istituzioni di Diritte Pubblico"(Padova: CEDAM, 1969):

"Una limitación al principio de obligación de la abrogación de la ley vieja por obra de una nueva se tiene en el caso en que la priemra tenga carácter especial o excepcional, mientras que la otra lo tiene general.  La mázima "legi speciali per generalmem non derogatur" expresa precisamente la presunción de que, salvo expresa voluntad contraria al legilador, la nueva estatución, precisamente por referirse a la generalidad de los casos, no pretendió tocar la normación dictada para situaciones particulares".  (Tomado de la traducción que aparecen en el folleto "Derecho Público II", Facultad de Derecho, Universidad de Costa Rica, 1977).

Por su parte, en lo tocante a esa materia, el ilustre jurista patrio, profesor Alberto Brenes Córdoba, en su obra "Tratado de las personas (Editorial Costa Rica, San José, 1974, pág. 48), amplía la anterior opinión doctrinal al expresar:

"Las leyes generales no derogan a las especiales, sino cuando de manera expresa sí lo declaran, o cuando la intención de dejar sin efecto la especial, resulta con evidencia del objeto o del espíritu de la ley general que se promulga".

Siguiendo los lineamientos trazados por dichos autores, notamos, que el análisis de los antecedentes y textos de ambas leyes, se desprenden del meridiana claridad que con su promulgació, lo que se propuso nuestro legislador fue crear un cuerpo normativo general que regulara los aspectos salariales en todo el Sector Público, y un cuerpo de normas especiales, aplicables exclusivamente a los profesionales en ciencias médicas que prestan sus servicios para las instituciones públicas que, por la índole de sus cometidos, deben emplear este tipo de servidores.  Cabe entender entonces que, al aprobar estos dos cuerpos  normativos, en manera alguna podría entenderse que nuestra Asamblea Legislativa tuvo en mente dejar sin efecto, ni total, ni parcialmente, la ley 6836.  Tampoco podría interpretarse, bajo ningún concepto, que el espíritu de la Ley 6835 tienda a afecta a la 6836 en lo relativo a su aplicación.   Ello por una serie de razones lógicas complementarias.  Así, podemos notar que la Asamblea aprobó definitivamente la ley 6835 el 21 de diciembre de 1982, sea, un día antes de la aprobación de la 6836, de lo cual se debe concluir necesariamente, que si la intención del legislador hubiera sido la de dejar sin aplicación ( total o parcialmente) el segundo cuerpo legal, jamás habría procedido a su aprobación, pues tal actitud lógicamente resultaría contradictoria y absurda.  Nótese en ese mismo sentido, que la numeración de la Ley de Incentivos a los Profesionales en Ciencias Médicas, es posterior a la que reformó la Ley de Salarios de la Administración Pública.  Por otra parte, en el numeral 3 de la citada ley 6835, tan sólo se expresa que está "deroga cualquier disposición que se le anteponga", sin señalar expresamente ninguna, lo cual viene a confirmar que jamár podría entenderse que el legislador tuvo como objetivo dejar sin efecto la No. 6836.  Finalmente, y no obstante que podría argumentarse otras series de razones lógico - jurídicas en apoyo de la total vigencia de ese cuerpo legal, debemos señalar que la fecha de a publicación de las leyes, cuando concurren circunstancias como las que hemos señalado a través de esta exposición, en manera alguna podrá entenderse que incide sobre la aplicación de aquéllas, toda vez que la inmediata o tardía publicación de una ley en el Diario Oficial, es lógico que obedece a factores totalmente ajenos a lo que el legislador tuvo en mente al plasmar en un texto un grupo de normas reguladoras de determinada materia.

Con fundamento en lo expuesto, y de acuerdo con el orden de sus preguntas, cabe concluir lo siguiente:

1) La Ley No. 6835 no derogó, ni total, ni parcialmente a la No. 6836 que es de carácter especial.

2) La única ley aplicable en materi salarial a los Profesionales en Ciencias Médicas es la No. 6836, ya que, además de revestir carácter especial, en esa forma se desprende del espíritu de dicho cuerpo normativo.

Sólo nos resta manifestarle que la omisión, que en crieterio de esa Dirección General, presnta la tantas veces citada Ley No 6836, en lo relativo a la designación de una institución encargada de dar la pauta para lograr uniformidad en salarios o incentivos en las instituciones que contratan profesionales en ciencias médicas, es un defecto legal que deberá ser subsanado mediante los mecanismos jurídicos pertinentes.

Del señor Director General, atentamente,

Lic Ricardo Vargas Vásquez
Procurador Adjunto