C - 208 - 86

4 de agosto de 1986

Señor

Edgar Guardiola Mendoza

Presidente Ejecutivo

Instituto Costarricense de

Puertos del Pacífico

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República me refiero a su oficio Nº 139 de 4 de marzo de este año del cual se nos remitió el criterio legal por oficio Nº 565 de 18 de junio del mismo año, y doy respuesta a su consulta de la siguiente forma:

PROBLEMA PLANTEADO

Se manifiesta en su consulta que al cobrar vigencia una situación creada por inmunidades fiscales se encuentra con un pronunciamiento del Lic. Fernando Chinchilla Cooper en el que considera que el Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico no forma parte de ninguno de los tres poderes del Estado y por lo tanto no es parte del Poder Ejecutivo.

El INCOP no comparte ese criterio y estiman que las Instituciones Autónomas son desmembraciones del Poder Ejecutivo y pertenecen a éste.

Por lo anterior solicitan que nos pronunciemos nuevamente sobre ese aspecto.

ANALISIS DEL CASO PLANTEADO

En primer lugar hay que hacer la aclaración de que no se da ni la fecha ni el número de dictamen sobre el cual están solicitando que nos pronunciemos nuevamente. Al que nos vamos a referir es al C-217-84 de 14 de junio de 1984 por considerar que es al que están aludiendo.

El artículo 1º y 2º de la Ley Nº 1721 de 28 de diciembre de 1953 (reformados por Ley Nº 4964 de 21 de marzo de 1972), establecen en lo que nos interesa:

"Artículo 1º.- Créase una Institución de Derecho Público, con autonomía administrativa, personería jurídica y patrimonio propios, denominada "Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico",..."

"Artículo 2º.- Como institución autónoma de derecho público, con personería jurídica y patrimonio propios, el Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico gozará de la autonomía administrativa establecida por la Constitución Política, la que le confiere completa independencia en materia de administración, debiendo guiarse exclusivamente por las decisiones emanadas de su Junta Directiva...".

Vemos pues, que la ley de creación del Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico (INCOP) le otorgó autonomía administrativa, personería jurídica, patrimonio propios y la definió como institución autónoma.

Ahora bien, hay que determinar si las instituciones autónomas forman parte o no del Poder Ejecutivo, que es a lo que en parte se refiere la citada consulta del Lic. Fernando Chinchilla.

Para ello citaremos alguna doctrina sobre los órganos descentralizados:

"La descentralización administrativa o autarquía corresponde a un modo de administración en el cual se reconoce a los entes descentralizados una personalidad jurídica distinta de la del Estado y el poder de decisión que le concierne corresponde a un funcionario que, cualquiera que sea su forma de designación, no está sometido al poder disciplinario del órgano central..." (DIEZ, Manuel María, Derecho Administrativo, Tomo II, pág. 64).

Por su parte, Oliviera Toro ha afirmado que:

“Desconcentrar, en el mismo sentido, sería atribuir por los órganos superiores del Estado a otros inferiores, funciones o medios, pero sin ser trasladados a otras ya existentes, se descentraliza al crearse personas jurídicas, con el único propósito de conferirles una atribución y separar en esa forma las funciones del Estado.

Así la diferencia entre descentralización y desconcentración supone una relación entre órganos de la misma persona jurídica. La desconcentración al surgir lo hace dentro de la forma centralizada. La descentralización crea entidades para repartir las funciones ya existentes o para que se desarrollen otras nuevas". (OLIVIERA TORO, Jorge, Manual de Derecho Administrativo, pág. 227).

Por último y sobre el mismo punto, el autor George Vedel expone:

“El poder central administrativo está constituido por el presidente de la República, el primer ministro y los ministros. Este poder debe actuar sobre el conjunto de servicios. La desconcentración es una técnica de organización que consiste en delegar importantes poderes de decisión en agentes del poder central que se encuentran a la cabeza de las distintas circunscripciones administrativas o de los diversos servicios. La descentralización consiste en delegar poderes de decisión en órganos distintos de los simples agentes del poder central, no sometidos al deber de obediencia jerárquica y que frecuentemente son elegidos por los ciudadanos interesados". (VERDEL, Georges, Derecho Administrativo, pág. 538).

Vemos pues, que todos éstos autores son coincidentes en afirmar que la descentralización implica la existencia de una persona jurídica, sea, que por su misma condición es independiente de cualquier otra persona jurídica.

Esa es justamente una de las principales diferencias entre la desconcentración y la descentralización, según hemos visto.

Por las razones expuestas, consideramos que ninguna institución descentralizada pertenece al Poder Ejecutivo, ni a ningún otro Poder, porque poseen necesariamente personería jurídica propia.

Ahora bien, el hecho de que exista relación entre el Poder Ejecutivo y las instituciones autónomas no significa que éstas formen parte del primero.

Sobre la distinción entre el poder de tutela y el poder jerárquico Verdel afirma:

"En resumen, el poder jerárquico se despliega en el seno de una persona jurídica única y se refiere a las relaciones de jefe a subordinado, mientras que el poder de tutela interviene en las relaciones entre el Estado, guardián del más amplio interés general y por ello con derecho a ejercer control, y personas públicas con intereses propios y por tanto controladas." (VEDEL, Georges, Derecho Administrativo, pág. 541).

Así pues, la posible tutela de parte del Estado frente a las instituciones autónomas no significa dependencia de parte de éstas, sino que es la necesaria relación que debe existir.

CONCLUSION

Por lo anteriormente expuesto, consideramos que en el pronunciamiento del Lic. Chinchilla se llega a la conclusión correcta de que el Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico no pertenece al Poder Ejecutivo ni a ninguno de los otros Poderes del Estado.

Sin otro en particular, se despide de usted muy atentamente,

Licda. Ana Lorena Brenes Esquivel

PROFESIONAL 1

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