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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 263
 
  Dictamen : 263 del 13/10/1982   

DERECHOS ADMINISTRATIVO.


CONTRATOS ADMINISTRATIVOS


DECLARATORIA DE NULIDAD ABSOLUTA


DE UN CONTRATO ADMINISTRATIVO


Licda. Magda Inés Rojas Chaves


Procuradora Adjunta


DICTAMEN: Nº C-263 de 13 de octubre de 1982


CONSULTANTE: Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes


I. REGIMEN JURIDICO APLICABLE A LA CONSULTA


Problemas derivados de la consulta:


La consulta formulada plantea la necesidad de diferenciar entre


actos administrativos y contratos administrativos; así como determinar si


el artículo 100 de la Ley de la Administración Financiera de la República


ha sido modificado por el artículo 173.1 de la Ley General de la Administración


Pública.


a) Legislación aplicable a su consulta:


"La contratación administrativa en Costa Rica está regulada por


la Ley de la Administración Financiera de la República y el Reglamento


de la Contratación Administraba. En dichas normas se regula el procedimiento


de contratación, sus requisitos, la ejecución de los contratos, las


potestades de la Administración, entre otros aspectos. Respecto a nulidades


dispone la citada Ley:


Artículo 100: "Los contratos administrativos que no se ajusten


a los requisitos, condiciones o procedimientos esenciales, que


establecen la presente ley y su reglamento, son absolutamente nulos.


Esta nulidad es declarable de oficio en vía administrativa, tanto


por la Administración interesada, como por la Contraloría General


de la República".


El carácter de nulidad absoluta y la competencia para declararla


son reafirmados por el Reglamento de la Contratación Administrativa, el


que dispone:


Artículo 288: "Los contratos administrativos que no se ajusten


a los requisitos, condiciones o procedimientos esenciales que establecen


la ley y el presente Reglamento, son absolutamente nulos.


Son asimismo absolutamente nulos los contratos o actos administrativos


en que haya participado en forma directa un funcionario


inhibido según lo dispuesto por el Título X de este decreto. Estas


nulidades son declarables de oficio en vía administrativa tanto por


la Administración interesada, como por la Contraloría General".


En consecuencia, la Administración que celebró un contrato tiene


competencia para declarar la nulidad de él, si llega a determinar que no


reúne los requisitos, las condiciones o no se celebró con ajuste a los procedimientos


legalmente establecidos. Igual competencia posee la Contraloría


General de la República. No obstante, el ejercicio de la potestad por


parte de alguno de esos órganos es totalmente independiente, ya que no


requiere unanimidad de criterio o de ejercicio.


Por su parte, la Ley General de la Administración Pública establece:


Artículo 173-1: "Cuando la nulidad absoluta de un acto declaratorio


de derechos fuere evidente y manifiesta, podrá declararse


por la Administración en la vía administrativa sin necesidad de


recurrir al contencioso de lesividad señalado en los artículos 10


y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa,


previo dictamen favorable de la Contraloría General de la


República".


La Administración posee competencia para declarar la nulidad absoluta


de los actos administrativos clasificados como "declaratorios de


derechos", si la nulidad es evidente y manifiesta. No obstante, el ejercicio


de esta potestad tiene como límite la necesidad de un dictamen favorable


emitido por la Contraloría General de la República.


Los contratos administrativos son actos bilaterales y como tales


no son asimilables a los actos administrativos unilaterales para efectos


del régimen jurídico aplicable. Ambas figuras son reguladas en cuanto a


su formación, elementos definidores, su eficacia y validez por leyes y


principios independientes. No obstante, dado que el acto mediante el cual


la Administración manifiesta su voluntad contractual y concurre para


perfeccionar el contrato es un acto administrativo, resultan aplicables a


dichos actos y a los internos de procedimiento, las disposiciones previstas


por la Ley General de la Administración Pública. La nulidad del contrato


que no ocupa, por ejemplo, estaría determinada por la falta de competencia


del funcionario público que lo celebró y por la ausencia de los


procedimientos legalmente establecidos para contratar. Lo anterior no justifica


que las normas y principios de la Ley General de la Administración


Pública sean aplicables al contrato Administrativo como acuerdo consensual.


Concretamente, el contrato suscrito no es un acto "declaratorio de


derechos", por lo que la Administración no necesita ajustar su actuación


a lo dispuesto en el artículo 173 ya transcrito.


II. FUNDAMENTO TEORICO


a) Doctrina:


La doctrina administrativa diferencia entre las figuras de acto y


contrato administrativo. La doctrina es conteste en considerar que si


bien el contrato constituye una forma de actuación jurídica de la Administración,


en sentido estricto sólo es acto administrativo la declaraciòn


de voluntad emitida unilateralmente por la Administración y productora


de efectos jurídicos. El contrato es un acto bilateral tanto en su formación


como en sus efectos, por lo que el régimen jurídico aplicable es diferente


del previsto para los actos administrativos. Acto administrativo y contrato


administrativo son instituciones jurídicas diversas.


Sobre el particular, nos dice Ernest Forsthoff:


"El acto administrativo es una declaración soberana unilateral.


Por eso no comprende las regulaciones de Derecho Público en que


intervienen varias partes o voluntades. El contrato de Derecho


Público no es un acto administrativo; sobre esto reina amplia unanimidad.


En el contrato de Derecho Público falta el factor de


disposición soberana, de mandato, conformación o señalamiento


unilateral. También en el Derecho Público, el contrato se produce


por una declaración consensual de voluntad." (Forsthoff, Ernest:


Tratado de Derecho Administrativo. Madrid: Instituto de Estudios


Políticos, 1958, p. 283).


Agrega el autor al referirse al contenido de los actos administrativos:


"Actos administrativos declaratorios... son las declaraciones


sobre determinadas propiedades de personas o cosas, de cuya existencia


o ausencia dependen determinadas consecuencias jurídicas..."


(op. cit. pág. 293).


En el mismo orden de ideas, nos dice José A. Dromi:


"La función o actividad administrativa se ejercita a través de


cinco formas jurídicas específicas, a saber: hecho administrativo,


contrato administrativo, reglamento administrativo, simples actos


de la Administración y actos administrativos. Estas cinco formas


jurídicas son los modos o mecanismo procedimentales que el ordenamiento


positivo prevé para la exteriorización delobrar administrativo


estatal; cada una de ellas tiene una conceptualización específica


y un régimen jurídico propio, pues son diversos sus elementos,


forma, requisitos esenciales, caracteres jurídicos, modos de entrar


en eficacia, publicidad, impugnabilidad, procedimiento de formación,


modificación y extensión." (Dromi: José Alberto. "La Licitación


Pública". Buenos Aires: Editorial Astrea, 1975, pág. 11).


Lo anterior justifica un procedimiento particulares para declarar la


nulidad de los contratos administrativos, tal como lo establece nuestra legislación.


En el mismo orden de ideas, el autor español García de Enterría,


cuya obra inspira nuestra legislación, reitera la tesis anterior, al señalar:


"En un sentido amplio, acto administrativo es todo acto jurídico


dictado por la Administración y sometido al Derecho Administrativo...


Pero ese concepto amplio... es desestimado en la doctrina


y en la legislación en favor de un concepto más estricto. Por una


parte, se excluyen los reglamentos que han de integrarse en la


teoría de las fuentes y que obedecen por ello a principios más


singulares. En segundo término, se excluyen los actos contractuales


para hacer con ellos una teoría propia de los contratos de la Administración,


reduciendo la teoría de los actos administrativos a los


unilaterales..." (García de Enterría, Eduardo: "Curso de Derecho


Administrativo", Madrid: Editorial Civitas, 1975, pág. 341).


Respecto de los actos administrativos externos, señala el citado


autor:


"Aquellas actos administrativos que tienen un destinatario


externo pueden afectar a éste de dos manera diferentes: favoreciéndole


con la ampliación de su patrimonio jurídico, otorgándole


o reconociéndole un derecho, una facultad, un plus de titularidad


o de actuación. liberándole de una limitación, de un deber, de un


gravamen, produciendo, pues, un resultado ventajoso para el destinatario...


Los primeros son los actos favorables o ampliatorios de


derechos y facultades (en nuestro derecho suele llamársele también


"actos declaratorios de derecho", artículos 110 LPA y 369


LRI..." (op. cit. pág. 366).


A esta clase de derechos es que se refiere el artículo 173.1 de la


Ley General de la Administración Pública. Como ejemplos de ellos tenemos


la concesión, los permisos, las subvenciones, el reconocimiento de un crédito.


La Contraloría General de la República posee amplias potestades de


fiscalización en materia de contratación administrativa. No obstante, sostener


la necesidad de su dictamen favorable para que la Administración


competente declare la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un contrato


administrativo implicaría admitir, en primer término, que la figura


del contrato administrativo se equipara a un acto administrativo declaratorio


de derechos y, en segundo lugar, que la Administración contratante


ha perdido competencia para declarar por sí misma la nulidad del contrato


por ella celebrado, criterios que esta Dependencia no comparte.


CONCLUSION:


Por lo antes expuesto y con fundamento en los artículos 100 de la


Ley de la Administración Financiera de la República y 288 del Reglamento


de la Contratación Administrativa, es criterio de este Organismo qu el


Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes es competente para declarar


laa nulidad en vía administrativa de un contrato administrativo, cuando


aquélla es absoluta, manifiesta y evidente, sin necesidad de contar con


el dictamen emitido por la Contraloría General de la República. Se omite


pronunciamiento sobre el contrato que motiva la consulta."